В рамках достижения целевых показателей национальных проектов важно не столько отчитаться о выполненных мероприятиях и освоенных бюджетных средствах, сколько обеспечить эффективное использование создаваемой инфраструктуры для достижения поставленных стратегических целей. Ключевая роль здесь принадлежит учреждениям, регулярный оперативный мониторинг деятельности которых позволит учредителю принимать оперативные и эффективные управленческие решения.
Альмира Рашитовна БАЗЕЕВА, ведущий консультант Департамента методологии, анализа и консалтинга ООО «БФТ»
Роль учреждений, предоставляющих услуги (выполняющих работы) населению, как непосредственному пользователю и субъекту оценки качества выполняемых мероприятий в рамках национальных проектов, сложно переоценить. Рассмотрим отдельные аспекты на примере анализа основных параметров федерального проекта «Спорт — норма жизни» (нацпроект «Демография») с точки зрения оценки деятельности государственных (муниципальных) учреждений в процессе достижения целей нацпроекта[1] (рисунок).
Например, для того чтобы увеличить значение целевого показателя «Доля занимающихся по программам спортивной подготовки» с 42,6 до 100%, необходимо комплексно подойти к эффективному использованию как уже имеющихся ресурсов (субсидия на выполнение задания), так и планируемых к освоению в рамках реализуемых проектов. В этих целях необходимо проводить регулярный мониторинг деятельности учреждений на предмет оценки:
- уровня эффективности использования бюджетных средств на подготовку одного спортсмена по определенному виду спорта;
- соответствия параметров заданий показателям национальных проектов;
- квалификации персонала, который можно оценить в том числе с точки зрения умения эффективно планировать тренировочное время, способности учитывать психофизические возможности воспитанников и мотивировать заниматься спортом;
- уровня доступа к спортивным сооружениям (тренажерные залы для проведения общефизической подготовки, ледовые площадки, футбольные поля, волейбольные залы и пр.);
- возможности обеспечения участия спортсменов в спортивных соревнованиях (региональных, межрегиональных, всероссийских, международных).
Регулярный оперативный мониторинг деятельности учреждений стал возможен благодаря уровню открытости данных информационных ресурсов bus.gov.ru, zakupki.gov.ru, budget.gov.ru.
Пример проведения мониторинга: учреждения
Рассмотрим в качестве примера подходы к проведению мониторинга основных параметров деятельности муниципальных учреждений, оказывающих услуги в отрасли «Физическая культура и спорт». Остановимся на услуге «Спортивная подготовка по олимпийским видам спорта по виду спорта „хоккей“ на тренировочном этапе». Учреждения расположены в различных муниципальных образованиях региона, обеспечившего высокий рейтинг открытости бюджетных данных, сформированный по разделу 8 «Публичные сведения о плановых показателях деятельности государственных учреждений субъекта Российской Федерации» за 2019 год (13 баллов из 15 возможных)[2].
Шаг 1. Сопоставление норматива на выполнение единицы услуги с качеством ее оказания, подтверждаемое официальными документами (официальные протоколы спортивных соревнований) (таблица 1).
Как показывает первичный анализ, в Спортивной школе_4 наблюдается значительное превышение размера нормативных затрат на подготовку одного спортсмена в сравнении с прочими учреждениями. При этом результаты подготовки, в соответствии с официальными данными протоколов спортивных мероприятий, хуже, чем в учреждениях с меньшим размером нормативных затрат. Результаты, полученные в ходе такого сравнения, позволят акцентировать внимание на показателях деятельности отдельных учреждений в целях выявления причин низкой эффективности использования бюджетных средств.
Шаг 2. Сопоставление показателей муниципальных заданий на соответствие показателям, закрепленным в Общероссийском базовом (отраслевом) перечне классификаторов государственных (муниципальных) услуг, оказываемых физическим лицам (таблица 2).
Анализ вышеприведенных сведений свидетельствует о том, что у одного из четырех анализируемых учреждений (Спортивная школа_4) присутствует показатель качества, который не соответствует услуге, закрепленной в общероссийском перечне. Показатель «Доля лиц, прошедших спортивную подготовку на тренировочном этапе и переведенных внутри этапа спортивной подготовки» противоречит пункту 2 раздела 2 «Нормативы физической подготовки и иные спортивные нормативы с учетом возраста, пола лиц, проходящих спортивную подготовку, особенностей вида спорта „хоккей“ (спортивных дисциплин)» Стандарта по виду спорта "хоккей«[3].
По данному показателю учредителем, в ведомстве которого осуществляет деятельность Спортивная школа _4, закреплен низкий ожидаемый процент выполнения (если дословно анализировать значение показателя, то только 15% лиц, получающих подготовку, могут быть переведены внутри этапа, да еще и с учетом возможного отклонения в 5%. То есть 80% спортсменов не будут переведены внутри этапа, иначе Спортивная школа_4 не выполнит установленный учредителем показатель качества). Данная логика установления как самого показателя, так и результатов от его достижения не соответствует вектору показателей, заданных федеральным проектом «Спорт — норма жизни» (рисунок). Данное нарушение, по решению контролирующих органов может быть расценено как нарушение 02.01.01.03.05.01 Классификатора нарушений[4] с применением меры ответственности в соответствии со статьей 15.15.15 КоАП РФ.
По показателю качества «Доля лиц, прошедших спортивную подготовку на тренировочном этапе и зачисленных на этап совершенствования спортивного мастерства», соответствующему услуге общероссийского перечня только у Спортивной школы_4 установлен показатель 0. Таким образом, если дословно читать заданный показатель деятельности, ни один спортсмен после подготовки, полученной в спортивной школе, не сдаст нормативы по общей физической и специальной физической подготовке для зачисления на следующий этап подготовки. По всем прочим спортивным школам установлены высокие показатели качества (не менее 90%), достижение которых будет характеризовать качество подготовки спортсменов, и их достижение учреждениями будет способствовать выполнению показателей федерального проекта, приведенных на рисунке 1.
Шаг 3. Анализ финансовых показателей спортивных школ (ПФХД).
На данном этапе мониторинга необходимо понять, почему стоимость подготовки спортсмена в Спортивной школе_4 почти в два раза выше, чем в иных идентичных спортивных школах. Самыми крупными направлениями расходов у учреждения с данной спецификой деятельности являются фонд оплаты труда, приобретение спортивного инвентаря и экипировки (таблица 3).
Анализируя данную информацию, мы видим, что у Спортивной школы_4 присутствуют расходы на аренду имущества за счет бюджетных средств, отсутствующие в аналогичных учреждениях.
Шаг 4. Анализ финансовых показателей спортивных комплексов, выполняющих работы по обеспечению доступа к объектам спорта.
Предоставление рассматриваемых в данной статье услуг имеет свою специфику. Подготовку по видам спорта осуществляют спортивные школы. То есть в субсидию на выполнение задания учреждению наряду с прочими необходимыми расходами включают фонд оплаты труда тренерского персонала, расходы на закупку спортивной формы, спортивного инвентаря, а также на аренду спортивных объектов, если у органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, нет в подчинении спортивного комплекса с необходимыми объектами спорта.
Если же в ведомстве учредителя есть и спортивные школы, и спортивные комплексы (ледовые арены, волейбольные центры, тренажерные залы, футбольные поля), являющиеся отдельными учреждениями, то, как правило, в состав субсидии на выполнение задания спортивным комплексом входят расходы на содержание объектов спорта (обслуживание, охрана, уборка территорий). В этом случае необходимые спортивные объекты предоставляются спортивным школам безвозмездно.
Спортивные комплексы
Нормативные расходы на подготовку одного спортсмена в Спортивной школе_4 почти в два раза выше расходов идентичных учреждений в связи с наличием в плане финансово-хозяйственной деятельности (ПФХД) дорогостоящих расходов на аренду. При этом спортивный комплекс, являющийся базой для подготовки спортсменов Спортивной школы_4, получает субсидию на обеспечение доступа к объектам спорта.
Вместе с тем отметим, что расходы спортивных комплексов сложно сравнивать, так как они имеют различную имущественную базу. Анализ уставов учреждений, а также информации по направлениям внебюджетной деятельности, закрепленной в ПФХД спортивных комплексов, позволил определить два комплекса в различных городских округах, схожих по количеству, видам и характеристикам объектов спорта. Рассмотрим структуру доходной и расходной частей анализируемых учреждений, основной деятельностью в рамках бюджетных средств которых является обеспечение доступа к объектам спорта. Основные характеристики приведены в таблице 4.
По результатам сопоставления данных очевидна причина завышенного стоимостного норматива на подготовку одного спортсмена. В Спортивном комплексе_4 доходы от внебюджетной деятельности составляют 44% от общего годового объема доходов против 8% доходов от внебюджетной деятельности Спортивного комплекса_3. Это может свидетельствовать о том, что наряду с субсидией на выполнение задания Спортивный комплекс_4 также взимает арендную плату с бюджетных учреждений для предоставления доступа к объектам спорта, что подтверждается расчетами (обоснованиями) к ПФХД Спортивной школы_4.
Следует обратить внимание и на то, что в штатное расписание Спортивного комплекса_4 входит 170 ставок персонала (в ПФХД отсутствует расшифровка). Также возникает вопрос: какой функционал они осуществляют, если учреждение закупает услуги по хозяйственному обслуживанию помещений, охране объектов и прилегающих территорий?
Анализ муниципального задания Спортивного комплекса_4 свидетельствует о том, что, кроме работы по обеспечению доступа к объектам спорта, учреждение больше не ведет никакой деятельности в отличие от Спортивного комплекса_3, который выполняет еще организацию и проведение спортивно-оздоровительной работы по развитию физической культуры и спорта среди различных групп населения, а также тестирование выполнения нормативов комплекса ГТО.
Также по результатам анализа данных ПФХД учреждений очевидно, что Спортивный комплекс_4 значительную долю полученных внебюджетных средств направляет на увеличение фонда оплаты труда, тогда как Спортивный комплекс_3 использует доходы от внебюджетной деятельности на совершенствование имущественной базы учреждения (приобретение основных средств, реконструкцию объектов капитального строительства).
Шаг 5. Оформляем результаты верхнеуровневого мониторинга.
На основании полученных данных формируем дорожную карту, включающую оптимизационные мероприятия, направленные на повышение эффективности использования бюджетных средств в текущей деятельности определенных учреждений (таблица 5).
Заключение
Как видим, результаты, полученные посредством анализа основных параметров деятельности учреждений, обеспечивают для органа власти — учредителя следующие возможности:
- получение объективной базы для принятия решений, направленных на повышение эффективности использования бюджетных средств;
- основания для обоснованного перераспределения ресурсов между учреждениями (филиалами) в случаях изменения условий функционирования, требований законодательства, а также в случаях вынужденного простоя (сложная эпидемиологическая ситуация);
- формирование перечня мероприятий, реализация которых обеспечит своевременное достижение количественно измеримых результатов выполнения мероприятий, осуществляемых в рамках национальных (региональных) проектов. При отсутствии своевременного предварительного, текущего и последующего контроля существует высокий риск недостижения целевых показателей национальных проектов при
100-процентном освоении бюджетных средств на выполнение запланированных мероприятий; - разработка дорожной карты по подготовке к дальнейшему реформированию деятельности учреждений посредством внедрения механизмов государственного (муниципального) социального заказа на оказание государственных (муниципальных) услуг. Здесь одним из важных условий является равное финансовое обеспечение (размер нормативных затрат на единицу услуги) не только государственных (муниципальных) учреждений, но и негосударственного сектора.
[1] Параметры Федерального проекта «Спорт — норма жизни» будут уточнены в срок до 30 октября 2020 года в связи с увеличением горизонта планирования до 2030 года на основании указа Президента РФ от 21 июля 2020 года № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».
[3] Приказ Министерства спорта РФ от 15 мая 2019 года № 373 «Об утверждении федерального стандарта спортивной подготовки по виду спорта «хоккей».
[4] Классификатор нарушений (рисков), выделяемых Федеральным казначейством в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере, утвержденный руководителем Федерального казначейства Р. Е. Артюхиным 19 декабря 2017 года.
