Нацпроекты в действии

21 июля 2020 года был издан указ Президента РФ № 474 «О национальных целях развития до 2030 года». Указ № 204 от 2018 года сохраняет свое действие,
но новым дано поручение его актуализировать. Работа по синхронизации двух документов сейчас активно ведется. Что уже изменилось и будет меняться в конструкции достижения национальных целей и исполнения национальных проектов?

Общая схема

Общая схема достижения национальных целей и реализации нацпроектов не меняется. Все как и прежде: национальные цели и цели нацпроектов — это не одно и то же. Первые значительно шире вторых и достигаются они не только через нацпроекты, но и, например, через госпрограммы в той части, когда программы не относятся к нацпроектам.

Общим документом, определяющим целеполагание деятельности Правительства РФ, являются Основные направления деятельности Правительства РФ до 2024 года. В настоящее время в исполнение этого документа разрабатываются изменения в единый план достижения национальных целей. Как отмечают представители Минфина России, в общем объеме бюджетных ассигнований на развитие отрасли расходы на соответствующий нацпроект составляют 5–10%. В любой сфере деятельности в соответствии с устоявшимися процедурами выполняются непрерывные или регулярные процессы. Вполне понятно, что никаких целей, например, в здравоохранении невозможно достичь, не управляя процессом предоставления госуслуг. То есть процессная часть является базисом, на который надстраиваются разного рода проектные активности. Сейчас на федеральном уровне это федеральные целевые программы, ведомственные целевые программы, ведомственные проекты. Но специфика этих проектных мероприятий в том, что они ограничены по срокам, приводят к уникальному результату или качественному изменению процесса. Нацпроекты в этом случае призваны довести достигнутый результат до реализации национальной цели развития.

Изменения в понятиях

Понятийный аппарат, сформировавшийся в процессе проектной деятельности, после появления указа № 474, а также в результате принятых и готовящихся поправок в постановление Правительства РФ от 31 октября 2018 года № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве РФ», претерпевает некоторые изменения. В результате корректировки национальных проектов на федеральном уровне часть применяемых до последнего времени формулировок больше не используется, а в рамках проектной деятельности появляются новые понятия.

Указом № 204 определены цели и целевые показатели. Различия понятий в том, что цель национального проекта количественно неизмерима, целевой показатель измерим. Например, в прочтении указа ликвидация кадрового дефицита — цель, а увеличение суммарного коэффициента рождаемости до 1,7 ребенка на одну женщину — целевой показатель. После корректировки указа «цель нацпроекта» у нас из понятийного аппарата уйдет.

Понятие «дополнительные показатели федерального проекта» сохранится. Речь идет о тех показателях, которые, по сути, либо конкретизируют цель, либо детализируют целевой показатель. Так как цель у нас изначально неизмерима, было необходимо ее оцифровать. Цель «ликвидация кадрового дефицита в организациях, оказывающих первичную медико-санитарную помощь» отцифровывали при помощи дополнительного показателя «укомплектованность врачебных должностей либо должностей среднего медицинского персонала в подразделениях, оказывающих медицинскую помощь». Целевой показатель «снижение смертности от болезней системы кровообращения» детализировали показателем летальности от инфарктов миокарда. Эта схема будет сохранена, но с оговоркой, что понятие «цель нацпроекта» теперь не применяется.

Базовое понятие для увязки национальных, федеральных и региональных проектов с бюджетом — это результат, и оно по-прежнему в работе. И по-прежнему остается проблема отличия результата от показателя. Путаницы меньше, но в отдельных случаях она все-таки имеет место. Итак, показатель характеризует конечный социально-экономический эффект от реализации нацпроекта, например уровень смертности, рождаемости. Результат — это количественно измеримый итог определенной работы и формулируется как завершенное действие (построено такое-то количество объектов, проведено обучение стольких-то граждан предпенсионного возраста). При этом необходимо помнить, что процент технической готовности объекта результатом быть не может.

С точки зрения увязки результата с бюджетом установлен принцип: один результат — одно направление расходов. Таким образом, каждая строчка бюджета либо бюджетной росписи соответствует измеримому результату. Единственное исключение из этого правила — вид расходов 523 «Консолидированная субсидия». Здесь допускается увязка одного направления расходов с несколькими результатами. Но в любом случае в денежном соглашении, заключаемом федеральным органом исполнительной власти с соответствующим субъектом РФ, появляется детализация объема субсидий по конкретным результатам. В этом случае возникают сложности, связанные с предоставлением информации о кассовом исполнении в разрезе результатов, когда формируется отчет о реализации регионального либо федерального проекта. Сейчас рассматривается вопрос о том, как по-другому построить работу с межбюджетными субсидиями в рамках национальных проектов и соблюсти принцип «один результат — одно направление расходов».

Нужно сказать, что Минфин России рекомендует регионам устанавливать значения результатов нарастающим итогом. При этом установление ежегодного дискретного значения тоже допустимо. Но фиксация нарастающего итога страхует регионы от проблемы, возникающей в ситуации, когда они в отчетном году перевыполнили показатель или не достигли его. Допустим, в текущем году должны переоснастить пять медицинских центров, а переоснастили шесть. Если выбор сделан в пользу нарастающего итога, то регион может в следующем году переоснастить меньше заданного, но все равно достичь необходимой планки в семь. Обозначение показателя по годам не даст такой форы.

Продолжаем оперировать и понятием «контрольная точка». Контрольная точка определяется как событие проекта, отражающее факт завершения определенной совокупности действий по получению результата проекта. У контрольной точки нулевая продолжительность. По сути, результат достигается при наступлении всех соответствующих контрольных точек. Примеры контрольных точек: получено разрешение на строительство, техническая готовность объекта составила 70%, программа обучения разработана и согласована и т. д. То есть контрольная точка помогает нам отслеживать движение к достижению результата.

А вот термин «мероприятие» уходит из проектной деятельности. В готовящихся методических указаниях по разработке паспортов проектов уже нет такого понятия. В свое время его ввели для того, чтобы отслеживать движение к конкретной контрольной точке. Но на практике эта детализация оказалась невостребованной. Инструмент не используется, поэтому решили от него отказаться.

Указ № 204 плюсом к целям национального развития содержит задачи. К примеру, задача — снижение административной нагрузки на застройщиков и т. д. При корректировке указа задачи предполагается исключить и отвести им место в паспорте национального проекта. Вместо задач в указ, скорее всего, попадут общественно значимые результаты, они будут отражать важные изменения в социально-экономической жизни общества. Например, повышена комфортность общественных пространств на основе механизма качественного улучшения городской среды, в том числе общественных пространств, в соответствии с мнением жителей.

Взаимосвязь региональных и федеральных проектов

Система взаимопроникновения федеральных и региональных проектов не изменится. Показатель или результат распределились по субъектам — у регионов появились полномочия, следовательно, между руководителем федерального проекта и руководителем регионального проекта заключается безденежное соглашение, где значения из паспорта федерального проекта в распределенном варианте фиксируются для субъекта РФ. После подписания соглашения формируется паспорт регионального проекта, куда этот же показатель и этот же результат с этими же значениями, зафиксированными в соглашении, и попадают. Вся работа происходит в системе «Электронный бюджет», что позволяет рассчитывать на полную стыковку всех формулировок, значений показателей и результатов.

Тем не менее Минфин России при оценке качества управления региональными финансами выявляет большое количество расхождений. Ситуации, когда в паспорте федерального проекта стоят одни значения показателей и результатов для конкретного субъекта, в соглашении — другие, в региональном проекте цифры не совпадают либо с соглашением, либо с федеральным проектом, довольно распространены. Сейчас вся информация по разночтениям выбрана и направлена руководителям федеральных проектов с просьбой разобраться и в случае необходимости заключить дополнительные соглашения. Но Минфин России настоятельно рекомендует финансовым органам субъектов РФ проанализировать все значения, которые установлены в паспорте федерального проекта, в паспорте регионального проекта и безденежном соглашении, и отработать этот вопрос с федеральным органом исполнительной власти. Иначе при оценке деятельности региона по реализации регионального проекта могут быть сделаны неправильные выводы. Кстати говоря, летние изменения постановления Правительства РФ № 1288 предусматривают рассмотрение у федерального вице-премьера — куратора национального проекта разногласий между руководителем федерального проекта и субъектом РФ относительно этих значений показателей и результатов. Если руководитель федерального проекта без ведома субъекта РФ изменил для него значения показателей, а субъект не согласен с такой перспективой, он может при помощи вице-премьера добиться установления корректного значения.

Дополнительные показатели региональных проектов

Субъект РФ может включить в свой региональный проект дополнительные показатели, дополнительные результаты. Например, субъект желает не только строить ФАПы, заложенные в паспорте федерального проекта, но и переоборудовать уже имеющиеся. Следовательно, регион собирается достичь дополнительного результата, который с федеральным явно не соотносится. Другая ситуация, когда регион планирует закупить не 20 мобильных медицинских комплексов, как это распределено федеральным проектом, а 25. В этом случае результат декомпозируется из федерального проекта через безденежное соглашение, следовательно, он должен звучать как 20. Еще пять — собственная инициатива, потому — за счет собственных средств.

Что происходит с точки зрения бюджетных ассигнований? Как правило, в случае, если результаты декомпозируются на уровне субъектов, предусматривается предоставление межбюджетных трансфертов на достижение результатов, определенных на федеральном уровне. Если не брать в расчет консолидированные субсидии, то на каждый результат дается отдельная субсидия. Безденежное соглашение дополняется обычным денежным соглашением о предоставлении межбюджетных трансфертов. Туда переходит то же самое значение результата из безденежного соглашения (в нашем случае 20) и включается общий объем ассигнований бюджета субъекта на финансовое обеспечение результата с учетом объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Отчетность

Есть различные механизмы финансового обеспечения реализации национальных проектов. Иногда сам федеральный орган исполнительной власти, ответственный за реализацию национального проекта, как ГРБС, осуществляет закупку и непосредственно сам обеспечивает достижение результата соответствующего проекта. Но цепочка движения средств может быть и длиннее: ГРБС отдает субсидию своему подведомственному учреждению, которое занимается реализацией результата. И еще длиннее: субсидия идет субъекту, субъект передает муниципальному образованию, а муниципальное образование соответствующему учреждению. При этом перед федеральным центром стоит задача обеспечить прослеживаемость движения средств и иметь полную картину — что происходит с результатом и с параметрами финансового обеспечения этого результата — независимо от того, какой механизм финансового обеспечения применяется к тому или иному результату.

Как она решается? К традиционным формам отчетности ф. 0503117, ф. 0503128 и ф. 0503738 введены формы ф. 0503117-НП, ф. 0503128-НП и ф. 0503738-НП. 117-НП — отчет об исполнении бюджета по национальным проектам — представляется в начале месяца за отчетный месяц и содержит два показателя: предусмотренный объем бюджетных ассигнований и кассовое исполнение, 128НП — отчет о бюджетных обязательствах по национальным проектам — в дополнение к информации по плановым показателям и по кассовому исполнению содержит информацию о доведенных лимитах бюджетных обязательств и принятых бюджетных обязательствах (соглашения, госконтракты). Форма 738-НП — отчет об обязательствах учреждения по национальным проектам — должна предоставляться в конце месяца и содержит информацию о плановых показателях, принятых обязательствах и о кассовом исполнении. Сквозные коды бюджетной классификации проставляются по всем уровням бюджетной системы, поэтому при наличии всех трех вышеобозначенных форм Минфин России, пусть и с месячным лагом, имеет возможность оценивать, что происходит с реализацией нацпроектов на уровне даже конкретного учреждения. Сейчас Минфин России отмечает, что показатели по принятым обязательствам и кассовому исполнению по ряду субъектов и по ряду проектов (если говорить о федеральном уровне) показывают нисходящую динамику. Это нереалистично и, скорее всего, объясняется недисциплинированностью некоторых учреждений, которые не предоставляют форму 738-НП. Ее заполнение было приостановлено весной этого года на время соблюдения режима повышенной готовности. Но сейчас все должно уже вернуться на круги своя.

С. В. МАРТЫНЕНКО

P. S. Подготовлено по выступлениям представителей федеральных органов исполнительной власти.