Тема качества оказания государственных услуг достаточно часто поднимается на разных площадках. Мы же попробуем взглянуть на нее несколько с другой стороны. Сегодня уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг составляет 95%. Красивое число, но такова ли ситуация на самом деле?
Виталий Евгеньевич ЗЛОБИН, директор Департамента обеспечения качества предоставления государственных услуг населению и выполнения государственных функций Минэкономразвития России
Положение дел сегодня
Сегодня уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг составляет 95%. На наш взгляд, есть несколько возможных причин такого результата. Во-первых, мы действительно научились предоставлять госуслуги на высоком уровне. Во-вторых, мы можем не видеть реального положения дел, потому что оцениваем именно факты предоставленных услуг. Качество же процесса оказания услуги оценить достаточно сложно. При этом, например, большая часть граждан при получении услуги не станет направлять жалобу или предпринимать какие-то действия, чтобы поставить низкую оценку. Третий вариант — оцениваем не то, что нужно, или, наоборот, не оцениваем какую-то отдельную группу граждан. Таким образом, сегодня нет наглядной и понятной картины качества предоставления услуг независимо от каналов их оказания.
Система управления качеством услуг
Давайте обратим отдельное внимание на некоторые ключевые факты и события, которые связаны с получением услуг и которые влияют на пользовательский опыт самого обычного гражданина и издержки ведомств на организацию процесса:
- подача заявления (срок предоставления услуги исчисляется с момента регистрации заявления);
- направление межведомственного запроса и получение ответа;
- принятие решения о предоставлении услуги;
- формирование результата услуги (если у услуги предусмотрен материальный результат);
- предоставление заявителю конечного результата.
По нашим оценкам, общее число таких «статусов» составляет более 36. С одной стороны, есть такие составляющие процесса оказания услуги, которые могут быть легко оценены, например: соблюдение или несоблюдение регламентных сроков, выполнение административных процедур и действий и др.; подтверждение заявителем или порталом госуслуг успешного получения результата каждого этапа в процессе получения услуги. Но, с другой стороны, есть составляющие, уровень качества которых мы еще не научились считать. К таким относятся ощущения и восприятие граждан в процессе предоставления услуг. Здесь сложность заключается в том, что для гражданина процесс получения услуги начинается задолго до начала процесса ее официального предоставления, даже до электронной записи или сбора необходимых документов — в момент осознания необходимости ее получить.
Сейчас необходимо получить инструмент управления процессами предоставления услуг, выявления кризисных ситуаций и точек роста
Наша задача — получить инструмент управления процессами предоставления услуг, выявления кризисных ситуаций и точек роста для повышения эффективности данных процессов. Таким образом, целевое состояние эффективной системы управления качеством государственных и муниципальных услуг мы видим следующим образом:
1. Основа для оценки качества услуг — объективные первичные данные, автоматически формируемые информационными системами, участвующими в предоставлении услуг. В первую очередь это сведения о ходе (статусах) предоставления услуги, примеры которых приведены выше.
2. Указанные сведения собираются в режиме реального времени (если не поступило сообщение о факте приема заявления — ведомству не засчитывается своевременное выполнение действия).
3. Указанные сведения полностью анонимизированные, они описывают не конкретного заявителя, а ход предоставления ему услуги.
4. За анализ и обработку этих первичных данных отвечает орган, не имеющий конфликта интересов (не участвующий в процессе оказания услуги) и не отвечающий за перевод услуг в электронную форму. Таким органом может выступить Минэкономразвития России, имеющее многолетний опыт проведения мониторинга качества электронных госуслуг.
5. Должна быть реализована управленческая «петля обратной связи»: полученные данные о качестве предоставления услуг используются в режиме реального времени для принятия управленческих решений как в ведомствах, предоставляющих услуги, так и на уровне Правительства РФ.
Собираемые на настоящий момент субъективные оценки удовлетворенности заявителей услугами, безусловно, тоже важны, но только для формирования общей картины. Их недостаточно для того, чтобы локализовать конкретные проблемы и оперативно вырабатывать соответствующие решения. Кроме того, такие данные приходят с запозданием и носят слишком общий характер. Например, если в одном территориальном органе начнутся хронические проблемы со своевременным предоставлением услуг, это мало отразится на средней оценке удовлетворенности, а если и отразится, то уже тогда, когда будет проведен опрос и подведены его итоги. А реагировать надо сразу.
Статусная модель предоставления услуг
Чтобы получить объективную и сопоставимую по разным услугам, каналам их предоставления, ведомствам и регионам картину, должна быть сформирована стандартная статусная модель предоставления услуги. В нее должны войти статусы, которые непосредственно важны для заявителя: заявление отправлено, заявление зарегистрировано, принято решение и т. п. Это ключевые статусы. Кроме того, в составе модели должны быть также статусы, которые необходимы для того, чтобы оценить исполнение типовых внутренних административных процедур: направлены межведомственные запросы, получены ответы на запросы, назначена дата коллегиального рассмотрения запроса, проведено коллегиальное рассмотрение запроса и т. д. Эти моменты важны, так как именно сбои в выполнении таких административных процедур влияют на пользовательский опыт и удовлетворенность заявителя.
Это также имеет большое значение для решения перспективной задачи — нормирования и сметного финансирования предоставления услуг. Статусы должны содержать сведения не только о завершившейся стадии предоставления услуги, но и о том, в какой срок и каким именно образом стадия завершилась. Например, сейчас статусная модель портала госуслуг не позволяет отличить факт предоставления результата услуги в электронной форме от факта получения результата в МФЦ или ведомстве.
Источники данных для управления качеством услуг
Что должно стать источником данных для управления качеством госуслуг? На первом этапе организации управления качеством госуслуг следует сосредоточиться на данных портала госуслуг и МФЦ. Данные, которые собираются в этих системах, следует объединить в единую модель, обеспечив единый сквозной идентификатор для каждого отдельного обращения за услугой, в том числе повторного. Эти данные «закрывают» уровень взаимодействия получателя услуг и предоставляющего услугу органа.
На втором этапе их можно дополнить данными системы межведомственного электронного взаимодействия и создаваемой платформы автоматизации предоставления госуслуг при помощи сквозных идентификаторов услуг, позволяющих собрать полную картину по каждой отдельной услуге. Эти данные описывают качество выполнения отдельных внутренних процессов в ведомствах. На третьем, финальном этапе предоставлять данные в соответствии со стандартной статусной моделью должны научиться ведомственные информационные системы и региональные порталы услуг.
По нашему мнению, указанные источники данных следует дополнить инструментами сбора пользовательского опыта заявителей на различных стадиях получения услуги. Соответствующие вопросы следует задавать гражданину на портале госуслуг и в МФЦ. Вопросы должны быть простыми, короткими, адресованными конкретному опыту заявителя. Они должны появляться в тех случаях, когда на основании автоматически собираемых данных система может предположить наличие системных проблем. Например, фиксируется попытка многих заявителей подать одно и то же заявление несколько раз, а также резкий рост числа таких событий, несмотря на то что статусы по данной услуге демонстрируют успешный прием заявления. Следовательно, можно предположить, что ведомство направляет недостоверные статусы о ходе предоставления услуги.
Обработка и применение полученных данных
На основе данных о ходе предоставления услуг можно сформировать следующие инструменты:
- инструменты обработки данных, позволяющие выявлять типовые инциденты в ходе предоставления конкретных услуг и типовые проблемы заявителей при получении конкретных услуг. Важно, что со временем типовые проблемы будут меняться, и сообразно этому должны адаптироваться алгоритмы выявления проблем;
- инструменты предоставления оказывающим услуги ведомствам сведений для оперативного исправления выявляемых проблем;
- инструменты агрегирования и обобщения данных, формирования надведомственной аналитики для Правительства РФ;
- инструменты раскрытия обезличенных данных для всех заинтересованных лиц (публичность и прозрачность — лучший инструмент повышения эффективности деятельности).
Результаты автоматического контроля хода предоставления услуг также могут использоваться для выработки нормативов выполнения тех или иных типовых процедур и оценки эффективности работы сотрудников органов власти, участвующих в предоставлении услуг.
Необходимые меры
Для того чтобы описанная система начала работать, нужно предпринять ряд понятных и выполнимых действий. Во-первых, необходимо уточнить статусные модели предоставления услуг, применяемые порталом госуслуг, системой межведомственного электронного взаимодействия, МФЦ, сформировав единый стандарт описания хода предоставления услуги. Во-вторых, нужно разместить в личном кабинете на портале госуслуг компактные опросные формы, привязанные к отдельным стадиям получения услуги и предъявляемые заявителю по определенным триггерам — событиям, позволяющим предположить, что у заявителя что-то пошло не так.
Также нужно сформировать ИТ-инфраструктуру, обеспечивающую сбор обозначенных выше данных о ходе предоставления услуг. Речь не идет о разработке информационной системы с нуля — сбор данных можно осуществлять на базе существующих систем, а с течением времени доработать системы-источники сведений и организовать сбор данных в потоковом режиме. Вместе с тем необходимо сформировать нормативную правовую основу описанной модели управления качеством услуг путем внесения изменений в постановление Правительства РФ № 1284, а также в иные акты, включая приказы Минэкономразвития России и Минцифры России.
Ожидаемые результаты
Следует еще раз остановиться на том, какие возможности даст сформированная система управления качеством услуг. Самое главное: для граждан станет возможным выбор качественного канала обслуживания, а также они смогут видеть в режиме реального времени статус предоставления услуги. Появится возможность доказательно обжаловать нарушение своих прав.
Уполномоченные органы получат дашборд для формирования наглядной картины процессов предоставления услуг. Они смогут выявлять узкие места в процессе предоставления услуг, а также потенциальные точки приложения усилий для улучшения таких процессов, формировать базы данных по предоставляемым услугам для снижения административных издержек.
Что касается ведомств, то, во-первых, у них появляется возможность увидеть процесс оказания услуг глазами заявителя. Во-вторых, им будет доступна аналитика по конкретной услуге в привязке к территории (муниципальному образованию) для определения качества ее оказания. И в-третьих, они смогут оперативно отлаживать процедуры предоставления услуг.
