Конец года для любого заказчика, имеющего отработанную систему закупок, ознаменован работой по составлению плана закупок на будущий год. Иногда план закупок воспринимается лишь как дополнительная бюрократия в и без того необозримом ворохе бумаг, необходимых для проведения закупок. Давайте разберемся, есть ли основания для такого подхода и способно ли планирование принести практическую пользу заказчику?
Дмитрий Александрович КАЗАНЦЕВ, руководитель Департамента правового регулирования B2B-Center, кандидат юридических наук
Традиционно планирование рассматривалось в доктрине как заблаговременная систематизация потребностей заказчика. Публикация плана, таким образом, была призвана помочь поставщикам заблаговременно подготовиться к будущим закупкам. Предполагалось, что эта мера способна потенциально расширить круг участников закупки. Однако сегодня функция плана как «предварительного уведомления потенциальных поставщиков» фактически выхолощена даже в регулируемых закупках: ведь любой заказчик имеет право дополнить свой план новой строкой практически одновременно с объявлением этой же закупки. В таких условиях публикация плана или плана-графика сохранила лишь функцию квазиотчетности регулируемого заказчика перед государственным контролером. И эта функция лишь подчеркивается, например, обязанностью вносить изменения в план даже после объявления закупки в том случае, если подверглась корректировке закупочная документация.
Однако план — это не только квазидекларация для поставщиков и квазиотчетность для контролера. При надлежащей организации планирование способно снизить издержки заказчика на проведение закупок и тем самым повысить реальную эффективность закупочной деятельности.
Работа с потребностью
Информация в плане не возникает из вакуума. Не получится сделать качественный план на новый год и простым копированием прошлогодних строк. В основе планирования закупок лежат конкретные потребности конкретных инициаторов закупки. Инициаторами могут быть отдельные сотрудники или целые подразделения заказчика. Они могут затребовать продукцию, необходимую им для своей текущей деятельности, для реализации того или иного проекта или программы развития, для перепродажи и т. д. Главное, что инициатор выступает и лицом, непосредственно заинтересованным в получении той или иной продукции, и субъектом, обладающим экспертными знаниями в отношении предмета будущей закупки.
Потребности в продукции целесообразно оформлять в виде единообразных заявок на проведение закупки. Еще лучше, если к этим заявкам инициатор прилагает по крайней мере проект будущего технического задания (эту обязанность возложить на него логично на основании принципа профессионального разделения труда именно в силу наличия у него экспертных знаний). Но самое главное на этой стадии — точно сформулировать цель будущей закупки.
Предметом закупки выступает товар, работа, услуга или иной объект гражданских прав. А вот цель закупки — это всегда хозяйственное отношение, для реализации которого и необходимо наличие предмета закупки. Цель закупки далеко не всегда прямо коррелирует с предметом закупки (так, закупка одних и тех же ноутбуков может быть обусловлена как целью обеспечения текущей деятельности бухгалтерии, так и целью завершения проекта по оснащению гимназии). Однако именно цель выступает мерилом как уместности требований в отношении предмета закупки и поставщиков, так и мерилом качества проведения будущей закупки. Ведь, например, если целью закупки выступает предотвращение аварии, то уместным становится даже отказ от конкурентной закупки, который при закупке тех же самых запчастей в нормальных условиях не может быть признан допустимым.
Точное понимание цели закупки важно и для первичной работы с потребностью. И первый шаг в данном направлении, как ни парадоксально, это поиск возможностей избежать закупки. Такая проработка еще важнее, чем нормирование в отношении предметов закупки. Ведь потребность может служить основанием для проведения закупки лишь в том случае, если она прямо обусловлена деятельностью заказчика. Проще говоря, критически важно объективно ответить на вопрос: может ли заказчик столь же эффективно осуществлять свою деятельность без удовлетворения данной потребности? Если такая обусловленность сомнительна, то вся дальнейшая закупка автоматически становится неэффективной. Ведь даже при условии соблюдения нормирования и при рекордном снижении Н(М)Ц по своей сути она все равно останется нецелевым расходованием средств заказчика.
И уже реализация первого шага подталкивает нас к ревизии функциональных ролей, свойственных закупочной работе заказчика. Ведь объективную оценку связи потребности с деятельностью заказчика не может дать ни инициатор (который естественным образом заинтересован в приобретении продукции), ни организатор закупки (который столь же естественным образом заинтересован в уменьшении объема работ по проведению закупок). Для такой оценки необходимо независимое третье лицо, обладающее высоким уровнем квалификации и полномочий. Это лицо может называться арбитром, внутренним контролером, заместителем директора по вопросам закупок и т. п. Арбитр по сути своей функциональной роли необходим заказчику не только на стадии планирования, но и на последующих стадиях закупочной работы.
Искусство исчисления временных издержек на проведение закупки, рассчитываемых ретроспективно от указанной инициатором даты поставки, является одним из важнейших умений организатора закупки
Вторым шагом в работе с потребностью, признанной необходимой в контексте деятельности заказчика, является проработка вариантов ее удовлетворения без проведения закупки. Здесь в отличие от первого шага речь уже не идет об отказе от потребности, а лишь об отказе от закупки. Для этого должны быть изучены такие резервные источники продукции, как складские запасы заказчика, возможности поставки в рамках уже подписанных рамочных соглашений, в конце концов привлечение квалифицированных специалистов из числа сотрудников заказчика для проведения того же самого обучения. И здесь на первый план выступает такая, казалось бы, банальная функция организатора закупок, как функция снабженца. Вот только «снабженец» в XXI веке — это не тот, кто идет в ближайший магазин за первым попавшимся картриджем для принтера, а тот, кто обладает квалификацией для выбора оптимального пути удовлетворения потребности с учетом всех имеющихся вариантов. И только если будет установлено, что оптимальным вариантом удовлетворения обоснованной потребности является проведение закупки, мы переходим непосредственно к планированию.
План как система
План закупок по своей сути представляет собой систематизацию утвержденных заявок на проведение закупки. И именно системность является ключевой характеристикой плана. В первом рассмотрении эта системность выражается в том, чтобы в отношении каждого будущего предмета закупки указывались такие ключевые параметры, как количество, основные функциональные и потребительские характеристики, срок поставки и т. п. Если взглянуть на форму плана закупки, установленную для субъектов Закона №
Разумеется, не стоит забывать о балансе прав, обязанностей и полномочий, присущих отдельным функциональным ролям участников закупочного процесса. Этот баланс более или менее индивидуален для каждого крупного заказчика. Так, например, инициатор закупки имеет полномочия указывать функциональные и потребительские характеристики предмета закупки, и эти характеристики не могут быть пересмотрены организатором закупки в одностороннем порядке без санкции арбитра. В то же время в отношении способа закупки инициатор имеет право лишь указывать рекомендацию (например, в составе той же заявки на проведение закупки), но последнее слово при определении способа остается именно за организатором.
Мы подошли к вопросу о том, что параметры будущей закупки, определение которых не относится к полномочиям инициатора, устанавливаются организатором. Прежде всего это способ закупки, форма закупки и сроки объявления закупки исходя из заявленных инициатором ожидаемых сроков будущей поставки. Разумеется, чем сложнее закупочная документация и способ выбора поставщика, тем больше времени пройдет между началом работы по подготовке закупки и тем моментом, когда инициатор получит необходимую ему продукцию. Ведь для поставки необходимо заключить договор, для заключения договора необходимо выбрать победителя закупки, для выбора победителя закупки необходимо провести сопоставление заявок и т. д. И сроки прохождения каждого из означенных шагов могут различаться от закупки к закупке в зависимости от целого ряда факторов. Как бы то ни было, искусство исчисления временных издержек на проведение закупки, рассчитываемых ретроспективно от указанной инициатором даты поставки, является одним из важнейших искусств организатора закупки.
После надлежащего ретроспективного исчисления становятся наглядными реалистичные сроки для работы над закупочной документацией, для объявления закупки и для подведения ее итогов. И тогда самое время вспомнить о втором уровне систематизации, а именно о равномерном распределении организационных ресурсов заказчика, необходимых для проведения закупок. Проще говоря, подумать о том, как избежать традиционной проблемы, когда все закупки проводятся в марте и в ноябре. Разумеется, полной равномерности добиться не получится, поскольку всегда над организатором закупок будет довлеть и сезонность, и риск внеплановой закупки. Но чем ближе заказчик подходит к состоянию отсутствия как авралов, так и простоев, тем ниже его риски, связанные с человеческим фактором. Ведь повышенная нагрузка на сотрудников организатора закупок повышает вероятность принятия неправильных решений и просто банальных ошибок.
И оплошности эти далеко не всегда касаются опечаток или копирования в закупочную документацию фрагментов из нерелевантных шаблонов. Куда важнее помнить о третьем уровне систематизации, а именно об оценке достаточности объема запланированных закупок для достижения целей этих закупок. Проще говоря, если мы закупаем новый томограф, то важно оценить, имеются ли помещения для его установки? И если нет, то запланирована ли закупка работ по строительству такого помещения? И если запланирована, то будут ли эти работы завершены до того, как будет доставлен аппарат? Без такого анализа цель сразу нескольких закупок достигнута не будет. В этих условиях перспективный анализ достаточности закупок для эффективного расходования средств заказчика столь же важен, как и упомянутый выше анализ необходимости закупки.
Если в будущем году мы планируем закупать ту же продукцию, что в году уходящем, то прошлогодний план закупок можно использовать, но не просто копируя, а соотнося его параметры с тем, что в итоге было закуплено и насколько это соответствует целям закупки
Ретроспективный анализ
Однако помимо перспективного анализа не стоит забывать и про анализ ретроспективный. Ведь если в будущем году мы планируем закупать ту же продукцию, что и в году уходящем, то прошлогодний план закупок и в самом деле может сослужить нам важную службу. Только работа с прошлогодним планом отнюдь не сводится к тому, чтобы просто скопировать его данные. Важно соотнести параметры этого плана с тем, какая продукция и с какими временными, организационными и финансовыми издержками была закуплена в итоге. Еще важнее оценить то, в какой мере эта продукция послужила удовлетворению тех целей, которые имелись в виду при планировании данной закупки.
И если ответы на все эти вопросы признаны удовлетворительными, тогда данные прошлогоднего плана и в самом деле можно воспроизвести в плане на будущий год (что, правда, не является непреложным правилом: так, если по итогам прошлогоднего конкурса был выбран объективно лучший поставщик, предложивший лучшие условия, то иногда закупка дополнительного объема его продукции в новом году может быть эффективнее проведена посредством закупки у единственного поставщика). Если же цели закупки были достигнуты не в полной мере или издержки были признаны чрезмерными, то важно проанализировать направления корректировки плановых параметров. В конце концов анализ уже проведенных закупок является такой же неотъемлемой частью полноценного закупочного цикла, как объявление закупки или ее планирование. Более того, качественное планирование и невозможно без анализа результатов закупок предыдущего периода.
Разумеется, все сказанное выше требует от заказчика наличия развитой закупочной системы. Невозможно извлечь управленческие выгоды из планирования в отсутствие культуры закупочной работы и культуры планирования в частности. И речь вовсе не о том, чтобы уже в декабре сформировать полный и неизменный перечень потребностей на год вперед: внеплановые закупки неизбежны, и сама по себе внеплановая закупка трагедией не является. Важно лишь, чтобы каждая внеплановая закупка являлась исключением, и притом исключением обоснованным, а в обосновании приводилась объективная невозможность предусмотреть соответствующую потребность в момент формирования плана. И тогда при утилитарном и многомерном подходе к составлению плана закупок этот документ из обременения превратится в дополнительную возможность, позволяющую оптимизировать организационные и даже финансовые затраты заказчика на проведение закупок.
