Основной темой юбилейного, XX Российского муниципального форума стала «Конституционная реформа: перспективы местного самоуправления». Участники мероприятия обсудили наиболее острые вопросы по данной тематике, предложили пути их решения. Мы публикуем выдержки из резолюции форума.
Участники форума отметили, что большая часть изменений и дополнений, внесенных в восьмую главу Конституции РФ «Местное самоуправление», нуждается в детальном раскрытии в федеральных законах. Таким образом, позитивные либо негативные последствия трансформации конституционной модели местного самоуправления во многом будут зависеть от позиции и воли законодателя и последующей правоприменительной практики.
О негативных тенденциях
В резолюции отмечено, что в настоящее время сохраняются некоторые негативные тенденции, в частности:
- необоснованное укрупнение территорий муниципальных образований с ликвидацией базового поселенческого уровня;
- необоснованный массовый переход от выборности глав местных администраций и глав муниципальных образований к их назначению по результатам конкурса при определяющей роли в конкурсных комиссиях представителей государственной власти субъектов РФ;
- наделение органов местного самоуправления нефинансируемыми полномочиями при одновременном недофинансировании исполнения полномочий по решению вопросов местного значения.
Все это формально не противоречит новым нормам восьмой главы Конституции РФ и может быть сохранено и даже усилено при дальнейшем законодательном регулировании. Чтобы этого не произошло, участники форума отразили в резолюции необходимость обратиться в Совет Федерации и Государственную думу с предложением внести в Федеральный закон № 131‑ФЗ изменения и дополнения:
- устанавливающие критерии и условия укрупнения муниципальных образований;
- возвращающие прежнее соотношение представителей органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ в комиссиях конкурсов на замещении должности глав муниципальных образований и глав местных администраций;
- исключающие возможность назначения главой муниципального района членов конкурсной комиссии в поселении.
Также, по мнению муниципального сообщества, необходимо провести анализ полномочий органов местного самоуправления, установленных отраслевым законодательством и законодательством субъектов РФ, и исключить полномочия, не обеспеченные источниками финансирования либо не соответствующие целям деятельности органов местного самоуправления и вопросам местного значения.
О финансовой состоятельности
Очевидно, что многие проблемы в муниципальном хозяйстве — следствие недостаточной финансовой базы. В резолюции отмечено, что заявленная Минфином России кардинальная реформа бюджетной системы, включая межбюджетные отношения, не проводится.
Незначительный рост доходов местных бюджетов, в том числе собственных, отмеченный в целом по России, характерен далеко не для всех муниципалитетов. Обобщенные показатели и методика исчисления доходов значительно искажают реальное состояние местных бюджетов и ситуацию по отдельным видам доходов. Так, к собственным доходам местных бюджетов отнесены дотации из других уровней бюджетной системы. Они действительно поступают в самостоятельное распоряжение органов местного самоуправления, но их размер не зависит от местной власти, дотации не стимулируют развитие по-настоящему собственных источников доходов и слабо прогнозируемы. Также слабо прогнозируемы и нормативы отчислений от НДФЛ. Более того, в случае увеличения доходов за счет развития собственных налоговых и неналоговых источников дотации и нормативы отчислений сокращаются, что дестимулирует органы местного самоуправления к развитию собственной доходной базы, а в конечном итоге — к социально-экономическому развитию муниципальных образований.
Показываемый Минфином России профицит местных бюджетов (снова в целом по России) является формальным и возникает, как правило, из-за неравномерного поступления доходов в течение года. Перечисленные в конце года средства не могут быть освоены из-за длительности процедур размещения муниципального заказа и засчитываются в качестве профицита. Что касается стимулирующих к развитию инструментов, то в резолюции отмечено, что среди всех межбюджетных трансфертов субсидии занимают около 20%, в то время как этот финансовый инструмент, очевидно, стимулирует развитие больше, чем дотации.
В качестве решения вышеозвученных проблем участники форума видят распределение налоговых доходов таким образом, чтобы органы местного самоуправления имели возможность в полной мере исполнять закрепленные за ними полномочия. В частности, было предложено зачислять в местные бюджеты те 3% налога на прибыль, которые сейчас идут в федеральный бюджет. Следует исключить из собственных доходов местных бюджетов средства финансовой помощи из других уровней бюджетной системы. При расчете реального профицита местных бюджетов исключить из его состава средства, которые не могут быть освоены в связи с поздним их поступлением в местные бюджеты. Обратить внимание на слабую развитость субсидирования местных бюджетов по сравнению с дотированием.
О прокурорском надзоре
Нефинансируемые мандаты — это еще одна актуальная тема, отраженная в итоговом документе форума. Количество таких мандатов давно превышает перечень вопросов местного значения. Органы прокуратуры, суды не обращают внимания на нарушение законодательства в части порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Не различают полномочия по решению вопросов местного значения, отдельные государственные полномочия, возлагаемые на органы местного самоуправления, и права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. В результате прокуратура и суды требуют от органов местного самоуправления реализации всех этих полномочий и прав как обязательных безотносительно к статусу и наличию средств. А за неисполнение налагают штрафы и иные санкции.
Участники форума решили обратиться в Верховный суд РФ, к Генеральному прокурору РФ с предложением дать разъяснения судам общей юрисдикции, арбитражным судам, нижестоящим прокурорам о необходимости при вынесении судебных решений, осуществлении надзорной деятельности учитывать особенности реализации органами местного самоуправления вышеназванных видов полномочий и прав. Также прокуратуре и судам следует усилить надзор за соответствием законов субъектов РФ, возлагающих на органы местного самоуправления отдельные государственные полномочия, требованию по финансовому обеспечению данных полномочий.
О статистике
Объективно оценить ситуацию, спрогнозировать и спланировать социально-экономическое развитие муниципалитета невозможно без наличия полных и достоверных статистических данных. При этом и государственная статистика в разрезе муниципальных образований, и собственно муниципальная статистика недостаточно развиты и недостаточно качественны.
Органы прокуратуры и суды не обращают внимания на нарушение законодательства в части порядка наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями, не различают виды полномочий и права МСУ
Это также является проблемой, которая нуждается в скорейшем решении. Участники форума считают, что Правительство РФ, Минэкономразвития России, Росстат должны реализовать комплекс мероприятий по совершенствованию государственной статистики в разрезе муниципальных образований. Решение о подготовке соответствующего предложения также включено в резолюцию.
О правовой поддержке органов МСУ
В России осуществляют свою деятельность многочисленные союзы, ассоциации, иные организации, главная цель которых — развитие местного самоуправления. Многие из них в своих уставах определили, что приоритетными направлениями их деятельности являются:
- оказание правовой и методической помощи органам местного самоуправления при реализации ими Федерального закона № 131‑ФЗ;
- участие в создании и развитии системы подготовки и переподготовки кадров для муниципальной службы;
- реализация права законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов РФ.
По мнению муниципального сообщества, эти направления были и остаются наиболее актуальными и востребованными, однако в последнее время им не уделяется должного внимания. В связи с этим участники форума решили обратиться в Общероссийский Конгресс муниципальных образований с предложением принять активное участие в формировании государственной политики в области местного самоуправления. В частности, в подготовке проекта основ государственной политики в области развития местного самоуправления до 2030 года.
Также необходимо создать общероссийский информационный ресурс, на котором следует разместить основные статистические данные по муниципальным образованиям, стратегии их развития, комплексные индексы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, информацию о лучших практиках. Призвать советы муниципальных образований субъектов РФ активизировать работу по оказанию правовой и методической помощи органам МСУ при реализации ими Федерального закона № 131‑ФЗ; участвовать в создании и развитии системы подготовки и переподготовки кадров для муниципальной службы, депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; реализовывать право законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов РФ.
О. В. ИЗУТОВА
