Реформа местного самоуправления: тенденции и перспективы

С момента принятия Федерального закона № 131‑ФЗ, ознаменовавшего начало реформы института местного самоуправления в России, прошло 17 лет. Однако, по мнению многих ученых и экспертов, решить задачи, ради которых начинались изменения основ местного самоуправления, так и не удалось в силу различных причин.

Николай Владимирович ВОРОШИЛОВ, старший научный сотрудник Вологодского научного центра Российской академии наук, кандидат экономических наук

Напомним, что реформа местного самоуправления в соответствии с Законом № 131‑ФЗ была направлена на решение трех основных задач:

1. Формирование стабильной и более совершенной законодательной базы местного самоуправления, четкое и оптимальное разграничение полномочий между уровнями публичной власти.
2. Приведение расходных полномочий муниципальных образований в соответствие с доходными источниками их бюджетов.
3. Приближение муниципальной власти к населению, вовлечение широких слоев населения в управление на местном уровне.

Давайте исследуем современное состояние и основные проблемы местного самоуправления^[1]. Так, за последние шесть лет (2014–2020) ключевыми тенденциями реформирования данного института являются:

• сокращение количества вопросов местного значения сельских поселений до 14^[2];
• фактическая ликвидация прямых выборов населением глав муниципальных образований;
• ликвидация поселенческого уровня управления во многих субъектах РФ.

Федеральные законы от 3 апре­ля 2017 года № 62‑ФЗ и от 1 мая 2019 года № 87‑ФЗ установили возможность преобразования муниципальных районов в городские и муниципальные округа посредством объединения всех поселений района с имеющимся городским округом или друг с другом в одно муниципальное образование. Стоит заметить, что практика преобразования муниципальных районов в городские округа существовала и до принятия этих законов. В 2011 и 2012 годах было три таких преобразования, в 2014-м — 11. Пик объединений муниципалитетов пришелся на 2015 год — 29 преобразований (в том числе семь — в Московской области). В 2017 году — 24 преобразования (из них 12 — в Московской области), в 2018 году — 28, в 2019 году — 16.

Таким образом, на 1 января 2020 года, согласно данным Росстата, на территории России функционировало 20 846 муниципальных образований (1673 муниципальных района, 33 муниципальных округа, 632 городских округа, 3 городских округа с внутригородским делением, 19 внутригородских районов, 267 внутригородских территорий городов федерального значения, 1398 городских поселений и 16 821 сельское поселение). Это на 3361 единицу меньше, чем было в 2006 году. Наибольшее сокращение численности муниципальных образований (на 23–26%) за 2006–2019 годы отмечалось в Центральном (прежде всего за счет преобразования муниципальных районов в городские округа в Московской области с упразднением поселений этих районов), Северо-Западном (в связи с активными процессами объединения сельских поселений во многих регионах округа и преобразования районов в городские округа в Калининградской области) и Сибирском федеральных округах.

Доходы сокращаются

Возможности органов местного самоуправления для эффективного решения всех вопросов и проблем местного значения определяет главным образом состояние местных бюджетов. Следует отметить, что в соответствии с финансово-экономическим обоснованием к Федеральному закону № 131‑ФЗ, подготовленному в 2003 году, оценка расходов местных бюджетов составляла 8,1% от ВВП. Вместе с тем объем доходов местных бюджетов в процентах к ВВП страны постоянно сокращается: если в 1997 году данный объем составлял 10,9% к ВВП, то в 2019 году — всего 4,3%. А поскольку после принятия Закона № 131‑ФЗ перечень полномочий органов МСУ значительно расширился, то можно сделать вывод о явной недостаточности финансово-экономических основ местного самоуправления для полного и эффективного выполнения всех функций, возложенных на данный уровень управления.

По итогам 2019 года 52,4% общего объема доходов местных бюджетов России аккумулировалось в городских округах, 36,8% — в муниципальных районах (таблица 1). На сельские поселения приходилось 4,8% доходов, хотя больше всего в стране именно сельских поселений (около 16,8 тысячи).

Как видно из таблицы, за 2006–2019 годы наибольшую динамику показали доходы местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения (рост в 6,13 раза), а также поселений (рост в 4,41 раза). За 2009–2019 годы выросли доходы бюджетов внутригородских муниципальных образований (рост в три раза), а также городских округов (в 2,2 раза). Однако в сопоставимых ценах (с учетом индекса потребительских цен) по сравнению с 2009 годом отмечается снижение доходов поселений и муниципальных районов. При этом число вопросов местного значения муниципальных образований (за исключением сельских поселений) увеличилось за 13 лет в полтора раза, увеличилось и количество переданных на местный уровень государственных полномочий. Эти факты свидетельствуют, что у органов местного самоуправления стало меньше возможностей, финансовых ресурсов для полного и качественного решения всех вопросов и проблем местного значения.

Местные налоги не влияют на бюджет

Доля собственных доходов (налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов) весь анализируемый период не превышала 60% (за исключением внутригородских территорий) от общего объема доходов местных бюджетов. Минимальное значение данного показателя в 2019 году отмечалось в муниципальных районах (24,5%). Кроме того, настораживает тот факт, что к 2019 году по сравнению с 2009 годом данный показатель заметно снизился в городских округах — на 12,8 процентного пункта.

Большую часть собственных доходов местных бюджетов составляют отчисления от НДФЛ: в 2019 году в целом по всем муниципалитетам он формировал 52,9% собственных доходов. В районах доля данного налога еще выше — 64,9%, самая низкая его доля в сельских поселениях — 22,9%, а во внутригородских районах она отсутствует совсем. А вот местные налоги (налог на имущество физических лиц и земельный налог) не стали значимым фактором в формировании бюджетов муниципалитетов. Так, в 2019 году доля первого налога в объеме собственных доходов всех местных бюджетов страны составляла всего 3%, доля второго — 10,2%. Земельный налог является основой для формирования бюджетов сельских поселений.

В структуре безвозмездных поступлений из вышестоящих бюджетов в местные бюджеты наибольшую долю в 2019 году составляли субвенции (49,6%); на дотации и субсидии приходилось 14,1 и 27,4% соответственно. В бюджетах сельских поселений и внутригородских районов преобладают дотации (43,6 и 61,2% соответственно), в бюджетах городских поселений — субсидии (44,5%).

Выводы, решения

Исходя из проведенного анализа, ключевыми направлениями совершенствования института местного самоуправления в России должны стать:

1

Инвентаризация полномочий органов местного самоуправления: устранение нечетких и неоднозначных формулировок; исключение дублирования полномочий между разными уровнями управления; обеспечение согласованности полномочий органов МСУ, определенных в Законе № 131‑ФЗ, с полномочиями, обозначенными в иных федеральных законах.

2

Реализация комплекса мер по укреплению финансово-экономических основ муниципальных образований, то есть обеспечение соответствия объема собственных и переданных полномочий органов МСУ объемам доходных источников местных бюджетов.

Одним из решений здесь может быть зачисление в местные бюджеты суммы налога на прибыль организаций по налоговой ставке в размере 3%, зачисляемой в настоящее время в федеральный бюджет^[3]. Например, это позволило бы увеличить в 2019 году общий объем доходов местных бюджетов в целом по России на 515,7 миллиарда рублей, или на 10,9% (таблица 2), а долю собственных доходов местных бюджетов — с 34,1 до 40,5%.

3

Урегулирование вопросов и устранение правовых препятствий развития различных форм межмуниципального сотрудничества. Для этого возможно принятие специального федерального закона «О межмуниципальном сотрудничестве».

4

Обеспечение условий для повышения роли в решении вопросов и проблем местного значения таких институтов самоорганизации населения, как территориальное общественное самоуправление, местные референдумы, инициативное бюджетирование (проекты «Народного бюджета») и другие.

5

Формирование (возможно, на базе Общероссийского конгресса муниципальных образований) ежегодно обновляемой базы и информационного ресурса лучших практик муниципального управления по решению органами МСУ всех вопросов местного значения.

6

Реализация комплекса мероприятий по совершенствованию и развитию государственной статистики в разрезе муниципалитетов (обеспечение своевременного сбора и публикации статистической информации по ключевым показателям экономического, социального, инфраструктурного развития муниципалитетов); рассмотрение возможности бесплатного предоставления Росстатом органам МСУ необходимой статистической информации по муниципальным образованиям соответствующего субъекта РФ. В настоящее время в сети интернет в бесплатном доступе размещается информация только по ограниченному перечню показателей в разрезе муниципалитетов, что недостаточно для системной, комплексной и оперативной оценки параметров социально-экономического развития муниципальных образований при принятии органами МСУ управленческих решений.

7

Разработка и принятие концепции или стратегии развития института российского местного самоуправления.