В январе исполняется ровно четыре года с начала разработки в Московской области портала исполнения контрактов (ПИК). За это время портал превратился в глобальную систему, при этом говорить об окончании работы не приходится. Однажды начав процесс цифровизации, остановить его уже невозможно, можно только продолжать и развивать. В настоящей статье мы подведем итоги цифровизации этапа исполнения контракта в Московской области за 2020 год и расскажем о планах на 2021 год.
Виктор Владимирович КОРОЛИХИН, председатель Контрольно-счетной палаты Московской области
Олег Григорьевич ДЬЯЧЕНКО, заместитель начальника Главного контрольного управления Московской области
В январе 2017 года в Московской области стартовал проект по созданию Портала исполнения контактов. Работа по расширению функционала ПИК ежегодно приносит новые результаты, которые в свою очередь становятся основой для последующего развития. За этот период мы сформировали свое представление о слагаемых успешной работы по цифровизации. Перечислим их:
- Ведущую роль играет команда идеологов разработки системы, то есть конструкторское бюро (у нас это проектный комитет ПИК).
- Правильная организация текущей работы по управлению проектом. Еженедельные совещания проектного офиса позволяют определять круг задач и держать все под контролем.
- Грамотное построение производственного процесса разработки системы. Здесь важна профессиональная команда системных аналитиков, разработчиков, тестировщиков, а также ежедневный scram (уточнение задач), выпуск новых релизов и т. д.
- Организация технической поддержки системы и пользователей, а именно создание базы знаний, организация обучения пользователей, в том числе выездного, ведение чатов, определение мотивации для лучших пользователей и другое.
- Постоянное развитие подсистемы отчетности и рейтингов (обратная связь с заказчиками).
Все названные элементы должны работать слаженно. Выстроить такую производственную систему сложно, но без нее добиться серьезных результатов невозможно.
Следует назвать еще одну важную составляющую — достигаемые результаты должны быть измеримыми. Сегодня слово «эффективность» очень популярно, но не все понимают, как ее измерить. Для нас за словом «эффективность» стоят конкретные показатели: сокращение параллельных процессов (дублирования) в работе; уменьшение количества операций в процессе; автоматизированная передача сведений и документов в смежные системы; автоматизированные логические проверки, исключающие возможные нарушения, и многое-многое другое. Итогом всего этого должно стать ресурсосбережение и снижение нарушений. Первый показатель измеряется в человеко-часах, второй — в количестве гарантированных процессов, где нельзя допустить нарушение. Удалось ли нам достичь этого?
Умный контракт
В 2020 году в Московской области на основе ПИК был разработан функционал по оцифровке условий контракта и формирования на его основе проекта контракта в автоматизированном режиме. Новый функционал получил название "Умный контракт«[1] (далее — УК). Активное внедрение УК началось со второй половины мая 2020 года, а на конец года доля УК составила 33,18% (более 100 тысяч контрактов) от количества всех контрактов, заключенных в прошлом году (рисунки 1, 2). Преимущества новой технологии очевидны — текст проекта контракта формируется автоматизированно, соответственно, исключены нарушения, кроме того, такой контракт не требует согласования с юридическими службами (экономия ресурсов, нет рисков нарушений). На данный момент у нас есть три технологических варианта (способа) формирования УК.
На первом этапе мы сформировали три УК (системных, или универсальных) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг. Они могли использоваться при заключении основного количества контрактов (кроме типовых федеральных контрактов), а также для некоторых случаев заключения контрактов с единственными поставщиками. Для этого мы подготовили универсальные тексты проектов контрактов, заполняемые через теги сведениями, уникальными для каждой отдельной закупки (сроки, объекты закупки, объемы, цена и др.).
После внедрения системных (универсальных) УК мы приступили к последовательной оцифровке федеральных типовых контрактов (типовых условий контрактов) и некоторых контрактов, заключаемых с единственными поставщиками. Их особенностью является необходимость внесения в ПИК нового текста проекта контракта под каждый отдельный случай. Сейчас у нас созданы УК на: обращение ТКО, выполнение строительно-монтажных работ (реконструкцию, капремонт), услуги охраны, услуги стационарной связи. Это второй способ формирования умного контракта.
К третьему способу формирования УК относится вариант, использующий текст от системных (универсальных контрактов), за исключением раздела «Обязательства», который мы разрабатываем для соответствующих видов контрактов создавая отдельный шаблон обязательств (исходя из специфики предмета контракта). В этом случае нет необходимости набирать индивидуальный текст проекта УК. К таким типам относятся УК на организацию питания в учреждениях социальной сферы, закупку учебной литературы.
Нашей конечной целью является создание УК на все виды закупок, при этом мы постараемся ограничиться минимально возможным количеством видов УК, иначе сложно будет сопровождать и поддерживать их использование. Преимущества применения технологии УК в том, что мы перешли от индивидуальной сборки к конвейеру. Успех такого подхода был продемонстрирован Генри Фордом при производстве автомобилей. Наш опыт подтверждает его эффективность. В итоге весь процесс на подготовку проекта контракта занимает минуты. УК обеспечивает колоссальную экономию ресурсов как заказчиков, так и исполнителей. Примечательно, что сейчас сами заказчики подталкивают нас к скорейшей разработке новых УК.
В качестве ремарки отметим, что, на наш взгляд, существующий процесс разработки типовых контрактов (федеральных, региональных) не очень эффективен. Долгий процесс согласования и утверждения таких типовых контрактов приводит к тому, что утвержденные контракты чуть ли не сразу требуют доработки в связи с изменениями нормативной правовой базы. Кроме этого, внедрение типовых контрактов по субъективным причинам начинается неодновременно, при этом необходимость вручную формировать проекты контрактов несет риск совершения нарушений из-за простой человеческой невнимательности. В итоге работа проделывается большая, а эффект низкий.
Применение умного контракта позволяет на основе технологии обеспечить единую доработку условий УК и его одномоментное внедрение для всех закупок. При этом заказчики даже не знают, что в УК внесены изменения для приведения их в соответствие с действующим законодательством. На текущий момент мы предоставляем заказчикам возможность самим выбирать, либо они используют УК в ПИК, либо сами формируют текст проекта контракта. Однако в рамках дальнейшего развития ПИК мы планируем убрать возможность выбора и обязать заказчиков применять УК для случаев, требующих заключения типовых федеральных контрактов. Такая жесткая связка будет установлена на основе классификатора объектов закупки (КОЗ), который используется в Московской области.
ПИК и контракты, заключаемые по 223‑ФЗ
Успешное использование ПИК для контрактов по Закону № 44‑ФЗ не могло не заставить нас задуматься о распространении такой технологии на контракты, заключаемые в рамках Закона № 223‑ФЗ. Соответствующее поручение было дано в начале 2020 года первым вице-губернатором Московской области, а 31 августа 2020 года функционал уже был разработан. В регионе были приняты соответствующие нормативные акты как для заказчиков субъекта, так и на уровне органов местного самоуправления. Необходимо отметить, что количество таких контрактов, заключаемых в год, около 50 тысяч.
Для активного внедрения в ПИК контрактов, заключаемых по 223‑ФЗ, была проведена большая подготовительная работа: разработана пошаговая инструкция для заказчиков, проведены вебинары, создан чат поддержки. Особо хочется отметить, что заказчики по 44‑ФЗ, имеющие соответствующий опыт, помогали через чат коллегам, работающим в правовом поле 223‑ФЗ, которые только осваивали функционал. На текущий момент более 80% всех ежедневно заключаемых контрактов по 223‑ФЗ контролируются на основе ПИК, при этом 60% всех контрактов заключаются с применением электронного документооборота. И этот показатель растет.
Подписание контрактов в ЭДО ПИК
Следующий этап нашей работы, на котором заострим внимание, — это подписание контрактов с единственным поставщиком (заключаемых на основании пунктов
В Московской области ежегодно заключается более 60 тысяч контрактов по указанным основаниям. Причем их подписание осуществляется на бумаге. Весь процесс, связанный с распечатыванием проекта контракта, его подписанием заказчиком, регистрацией, передачей через курьера (либо через почту) контрагенту, регистрацией, подписанием контрагентом, возвращением обратно заказчику, регистрацией в документообороте, занимал не менее десяти человеко-часов.
В третьем квартале 2020 года был разработан и стал внедряться функционал подписания таких контрактов через систему ЭДО ПИК. Новый функционал позволяет не только сберечь ресурсы, но и исключить случаи несвоевременного заключения контрактов. В итоге создаются условия для своевременной контрактации и сокращения расходов. Для исполнителей (поставщиков) этот функционал также очень востребован. Поскольку функционал начал только внедряться, наша задача в 2021 году охватить электронным подписанием основную массу соответствующих контрактов.
Поскольку в ПИК посредством ЭЦП подписываются все документы по контракту, включая первичные учетные документы, то логичным шагом стала его интеграция с бухгалтерскими системами
Умная интеграция ПИК с бухгалтерскими системами
Поскольку ПИК является средой для электронного документооборота при исполнении контрактов (в нем посредством ЭЦП подписываются все документы по контракту, включая первичные учетные документы), то логичным шагом стала его интеграция с бухгалтерскими системами. Наибольший объем в нашем регионе занимают 1С, Парус, ЕИСБУ. Первой интеграция прошла с ЕИСБУ, на которой работает централизованная бухгалтерия части бюджетных учреждений Московской области. Второй, но наиболее значимой и функционально полной явилась интеграция с 1С БГУ 2.0. Третьем блоком отметим работу с Парусом. В первой декаде декабря 2020 года состоялось важное совещание с руководством корпорации «Парус», на котором была составлена дорожная карта по разработке интеграции с ПИК. Энергичный настрой и активная позиция сторон позволяют быть уверенным, что соответствующая интеграция появится уже в первом полугодии 2021 года. Таким образом, интеграцией с ПИК будут охвачены всех бухгалтерии заказчиков Московской области, а это уже переход на цифровой формат ведения бухгалтерского учета в части закупочной деятельности.
Особо отметим функциональность модуля интеграции ПИК с 1С, которая успешно внедряется с 2020 года. Это наиболее распространенная система в регионе, на ней работают многие централизованные бухгалтерии органов местного самоуправления. Интеграционный модуль был разработан в 2020 году, получено регистрационное свидетельство Роспатента, и с апреля модуль стали активно внедрять. В прошлом году мы смогли внедрить модуль для 90% всех учреждений с 1С БГУ 2.0 муниципального и регионального уровней. Первым государственным органом, где был внедрен такой модуль, стала Контрольно-счетная палата Московской области.
Функциональность интеграционного модуля с 1С БГУ 2.0 впечатляет. Вся информация (о публикации извещения о закупке, заключении контракта) передается из ПИК автоматизированно; первичные учетные документы загружаются в электронные хранилища бухгалтерии заказчика в электронном виде (контейнеры с электронной подписью); сведения из электронных документов автоматизированно вносятся в регистры бухучета. Это дает колоссальное ресурсосбережение в работе сотрудников бухгалтерии. Исчезают горы бумаги и часы ненужной работы по копированию, прошиванию, заверению документов, а также внесению сведений в регистры бухгалтерского учета. Документы не теряются, их невозможно подменить, исказить. Взаимодействия между структурными подразделениями для передачи документов уже не требуется — все документы доступны онлайн.
Таким образом, бухгалтерии заказчиков (в том числе централизованные бухгалтерии), являющиеся наиболее консервативным звеном в системе цифровизации, получив технологическую возможность интеграции с ПИК ЕАСУЗ, постепенно сами становятся движущей силой дальнейшего развития функциональности ПИК. Клиентоориентированность ПИК дает свои результаты.
Умная интеграция ПИК с региональными системами
Наличие в ПИК первичных учетных документов обусловливает необходимость его интеграции с «Региональным электронным бюджетом» (ГИС РЭБ). В октябре 2020 года началась активная работа по разработке механизма «автоплатеж», предусматривающего оптимизацию процесса интеграционного взаимодействия между ПИК и ГИС РЭБ.
Первым шагом является прямая передача документов для постановки денежных обязательств из ПИК в ГИС РЭБ (ранее такие документы передавались через ЕАСУЗ — региональную информационную систему в сфере закупок Московской области).
Важно не просто передать документы, но и автоматизированно заполнить реквизитами соответствующие поля в ГИС РЭБ для постановки на учет денежных обязательств (ДО). Прямое взаимодействие экономит ресурсы, максимально исключает человеческий фактор при учете денежных обязательств. Весь процесс становится прозрачным, исключаются случаи несвоевременного учета ДО, а значит, и задержек с оплатой. Реализация всего комплекса задач по технологии «автоплатеж» позволит выйти на новый качественный уровень информационного взаимодействия.
Из ГИС РЭБ в ПИК автоматизированно выгружаются документы оплаты. При условии что «сумма в документе приемки» равна «сумме в документе оплаты», привязка платежного поручения к документу приемки происходит автоматизированно. Также будем делать автоматическую привязку и для других случаев, где есть расхождение в суммах, для этого прорабатывается соответствующий бизнес-процесс.
Через региональную информационную систему в сфере закупок Московской области идет передача документов из ПИК в ЕИС. При этом важно было исключить дублирование сведений об исполнении контрактов в ПИК и в ЕАСУЗ. В связи с этим мы установили следующий принцип взаимодействия: документ или информация, создаваемые в какой-либо системе, не дублируются (посредством ручного ввода), но автоматизированно передаются в смежные системы.
Показатели количества нарушений в 2020 году
Как отмечалось в начале статьи, цифровизация должна характеризоваться (оцениваться) конкретными результатами как по снижению затрат на выполнение задач (оптимизации процесса), так и по сокращению количества нарушений (качество процесса). Результаты по первому показателю мы отмечали выше, а сейчас хотелось бы остановиться на количестве нарушений. Мы предлагаем вашему вниманию три графика, характеризующих динамику нарушений по срокам поставки, приемки и оплате. Эти показатели, по нашему мнению, являются ключевыми и важнейшими для исполнения любого контракта. Как видно из рисунков 3, 4, 5, по каждому показателю достигнут существенный прогресс.
Показатель «Нарушение сроков поставки». Характеризует работу поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по своевременному предоставлению результата исполнения по контракту. В случае нарушения сроков заказчик должен направлять требование неустойки за просрочку поставки. Показатель срока поставки является ключевым для реализации контракта. Контроль сроков исполнения контракта в текущем режиме позволяет обеспечить своевременную реакцию заказчика на работу исполнителя, добиться точного выполнения условий контракта.
Показатель «Нарушение сроков приемки». Характеризует нарушение сроков работы приемочных комиссий (или должностного лица), ответственных за приемку результата либо направление мотивированного отказа. Улучшение данного показателя характеризует повышение контрактной дисциплины заказчика при приемке, положительно влияет на оценку исполнителями контрактной системы. Прозрачность данного этапа исключает случаи коррупционных проявлений при приемке результатов.
Показатель «Нарушение сроков оплаты» (текущая задолженность на день отчета). Важнейший показатель, не только характеризующий действия заказчика, но и в прямом смысле снижающий давление на бизнес, поскольку своевременность оплаты позволяет исполнителям четко планировать свою деятельность, производить оплату работникам и субподрядчикам. Стоит отметить, что в Московской области обеспечена полная прозрачность и стопроцентное автоматизированное выявление просрочки оплаты по каждому документу приемки. Прозрачность контроля оплаты позволяет исключить коррупционные проявления на этом этапе, повысить доверие бизнеса к контрактной системе. Несмотря на то что 2020 год был тяжелым с точки зрения нагрузки на бюджеты всех уровней, достигнутые показатели по снижению нарушений показывают, что при четком текущем контроле и высокой организации работы на всех уровнях можно добиться высоких результатов.
Планы на 2021 год
Интеграция ПИК с единой информационной системой в сфере закупок для реализации механизма электронного актирования в ЕИС — одна из задач 2021 года
Как было отмечено выше, цифровизацию остановить невозможно, ее можно только продолжать. В планах на 2021 год у нас стоят следующие задачи:
- интеграция ПИК с ЕИС для реализации механизма электронного актирования в ЕИС (для ПИК это будет означать передачу документа приемки из ПИК в ЕИС, его подписание в ЭДО ЕИС сторонами по контракту и передачу обратно в ПИК);
- реализация в полном объеме функционала «автоплатеж» — комплекс задач по прямой интеграции ПИК и ГИС РЭБ для сокращения временных потерь при передаче документов для учета ДО и минимизации человеческого фактора при осуществлении последующей оплаты;
- реализация функционала автоматизированного контроля Н(М)ЦК на основе цифровой взаимосвязи объекта закупки по цепочке: код объекта закупки в Классификаторе объектов закупки Московской области (КОЗ ЕАСУЗ); код объекта закупки в плане-графике (сформированном на основе КОЗ); код объекта закупки в спецификации проекта контракта перед публикацией извещения; код объекта закупки в спецификации проекта контракта перед его заключением (появляются торговые наименования); код объекта закупки в электронном документе приемки. Развитие такого функционала позволяет решить вопрос с автоматизированной проверкой цены единицы товара массового спроса, по которому в ЕАСУЗ есть типовое техническое задание (форма 2). Для работ и услуг этот функционал будет также применим при условии наличия типовых технических заданий;
- организация автоматизированного контроля случаев неведения претензионной работы заказчиками (случаев ненаправления требований об уплате неустойки);
- осуществление интеграции ПИК с Парусом (для автоматизированной передачи первичных учетных документов в электронной форме в бухгалтерию заказчиков);
- развитие функционала роуминга взаимодействия между операторами ЭДО ПИК и другими операторами электронного документооборота (для отдельных случаев взаимодействия с исполнителями по контрактам — единственными поставщиками);
- интеграция ПИК с АИС ГКУ МО (информационной системой контрольных органов Московской области, в которой работают и контрольные органы местного самоуправления, и органы ведомственного контроля в сфере закупок и бюджетно-финансовой сфере). Цель данной работы — выйти на режим формирования автоматизированного электронного уведомления от контрольного органа о признаках нарушения сроков приемки, поставки и неведения претензионной работы и направление его заказчикам. Это обеспечит быструю реакцию контрольного органа на зафиксированный в ПИК случай с признаком нарушения, получение обратной связи от заказчика и решение проблемы.
