О своем взгляде на реформу местного самоуправления, входящую в завершающую стадию, рассказывает заместитель директора Департамента федеративных отношений, государственного управления и местного самоуправления Минрегионразвития России Елена КОДИНА.
– Елена Анатольевна, как Вы оцениваете предварительные итоги реформы местного самоуправления?
– Итоги очень важные и, безусловно, положительные. Благодаря реформе местного самоуправления население активизировалось, стало с большей заинтересованностью смотреть на различные аспекты деятельности местной власти. Это заметно, в частности, по обращениям, поступающим в Министерство регионального развития РФ. Чиновников всех уровней реформа заставила более чутко отнестись к вопросам местного самоуправления. Важный индикатор – создание в прошлом году совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ. Столь пристальное внимание к теме местного самоуправления стало возможным именно благодаря проводимым преобразованиям. Осуществление непрерывного контроля этой проблемы, в свою очередь, заставляет совершенствовать систему местного самоуправления в Российской Федерации.
Второй важный итог реформы заключается в том, что управление удалось приблизить к населению в масштабах страны. Так, до реформы существовало 11 тыс. муниципальных образований, а сегодня их порядка 24 тыс. Это, среди прочего, означает, что произошло двукратное увеличение количества глав муниципальных образований и так называемых депутатов представительных органов местного самоуправления – людей, избранных в местные органы власти и призванных решать вопросы соответствующего сообщества.
К итогам преобразований можно отнести и упорядочение целей работы органов местного самоуправления. Ранее каждый муниципалитет в каждом субъекте РФ по-своему отвечал на вопрос о целях собственной деятельности. Сегодня довольно жестко определено, чем должны заниматься органы местного самоуправления: цели определяются через полномочия. Это серьезная систематизация работы органов власти.
– Какие субъекты РФ можно назвать лидерами реализации реформы?
– Я бы не стала выделять какой-то регион в качестве лидера. Смысл реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон) не в том, чтобы одни территории по тем или иным показателям вырвались вперед, а другие остались позади. Напротив, изначально ставилась задача привести все муниципальные образования к единому знаменателю по качеству решения вопросов местного значения. Поэтому очень хорошо, что большинство субъектов РФ более или менее равномерно реализуют Закон, без рывков – но и без срывов. Уже 64 региона заявили, что реализуют Закон на своей территории в полном объеме. Их и стоит считать лидерами. Остальные 20 регионов продолжают жить в стадии «настройки» местного самоуправления, но и они обязательно подтянутся.
– До полного вступления Закона в силу осталось полгода. Как Вы оцениваете степень готовности муниципальных образований к этому событию? Что вызывает наибольшее беспокойство?
– Конечно, длинный путь от концепции, заложенной в Закон, до практической реализации его положений в самом маленьком сельском поселении не может не сопровождаться определенными трудностями. Но это не повод для пессимизма. Было бы странно, если бы глобальные преобразования в масштабе страны прошли совершенно гладко: любая серьезная реформа – это ломка. Другое дело, что при проявлении проблем – тем более таких, которые приобретают системный характер, – соответствующим органам (Минфину России, Минрегионразвития России и др.) следует оперативно принять меры по устранению их причин.
На сегодняшний день стандартный набор проблем уже определен, и первой из них можно назвать финансовую необеспеченность местного самоуправления в целом ряде муниципальных образований. Однако применять термин «финансовая необеспеченность» ко всему местному самоуправлению не следует: есть муниципалитеты, которые в финансовом плане чувствуют себя превосходно. В то же время значительное количество муниципальных образований не имеют достаточной собственной доходной базы. Финансовую обеспеченность нужно выравнивать силами вышестоящих уровней бюджетной системы, и все необходимые процедуры в Закон уже заложены. Проблемы с финансовой обеспеченностью местного самоуправления сейчас обусловлены не недостатками законодательства, а недостатками его реализации. Если муниципальные районы, субъекты РФ, Федерация будут передавать финансовые средства на исполнение полномочий в достаточном объеме, проблема решится.
Другая сложность – разграничение собственности. Безусловно, вопрос наделения городских и сельских поселений объектами собственности стоит остро и требует внимания. В настоящее время Минрегионразвития России готовит законопроект, который, в частности, призван решить вопросы правового обеспечения процедуры передачи собственности районов городским и сельским поселениям. Вероятно, следует усилить влияние субъектов РФ на решение вопросов наделения собственностью низового уровня местного самоуправления: муниципальные районы по объяснимым причинам не испытывают желания передавать объекты на нижестоящий уровень.
– А как решается вопрос нехватки квалифицированных кадров для местного самоуправления?
– Думаю, проблему нехватки кадров необходимо решать путем повышения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Практика показывает: как только муниципалитет встает на ноги, приобретает собственные налоговые площадки и дополнительные налоговые источники, работать в нем становится престижно. Кроме того, нужно формировать привлекательный имидж местных органов власти. Для этого должна проводиться определенная работа, причем не столько федеральными органами, сколько советами муниципальных образований в каждом субъекте РФ.
Минрегионразвития России предложил за счет федеральных средств повысить квалификацию руководителей муниципальных образований по всей стране (кроме городских округов). Уже проведен конкурс и определена организация, которая непосредственно будет заниматься этой работой. В 2008 г. со всеми главами муниципальных образований всех субъектов РФ, а также главами местных представительных органов власти будет проведен комплекс обучающих мероприятий. Эти мероприятия преследуют две главные цели. Во-первых, до всех лиц, от которых зависит принятие ключевых решений в муниципальном образовании, будет доведен весь необходимый объем знаний. Во-вторых, среди них будет проведено анкетирование, что позволит получить обратную связь. Исходя из полученных данных мы надеемся сделать выводы об уровне подготовки респондентов. Ведь тезис о нехватке кадров и их недостаточной квалификации сейчас не основан ни на каких фактических данных, поскольку серьезному анализу данная проблема не подвергалась.
– Во всех ли субъектах РФ созданы советы муниципальных образований? Насколько эффективно они работают?
– Советы созданы в каждом регионе, появилось также Общероссийское объединение муниципальных образований. Надеюсь, 2008 г. станет в этом отношении показательным – и по инициативам советов муниципальных образований, по их обращениям можно будет составить мнение об их деятельности.
Минрегионразвития России придает большое значение развитию межмуниципального сотрудничества. Очевидно, что небольшие сельские поселения часто не в состоянии справиться со всеми вопросами местного значения. В развитых странах сейчас отказались от упразднения мелких муниципальных образований, потому что население выразило желание жить в собственных маленьких общинах. Для решения сложных задач, которые такие общины неспособны решить самостоятельно, избирается форма межмуниципального сотрудничества. Например, школы существуют далеко не в каждом муниципальном образовании, поэтому несколько поселений кооперируются для обеспечения работы одной школы и покупки школьных автобусов. На Западе эта схема доказала свою эффективность. В России же система межмуниципального сотрудничества пока совершенно не развита. Поселение, которое не справляется с решением того или иного вопроса местного значения, старается передать его на вышестоящий уровень, то есть в муниципальный район. И менять здесь нужно в первую очередь менталитет: муниципальные образования обязаны научиться не перекладывать свои полномочия и ответственность на вышестоящий уровень власти, а кооперироваться с соседями и сообща работать для решения проблем.
Формированием различных форм межмуниципального сотрудничества и кооперации и должны заниматься советы муниципальных образований РФ. Небольшому поселению непросто донести свою проблему до региональных властей, Минрегионразвития России, иных федеральных органов власти. Конечно, оно вправе сделать официальное обращение, которое будет рассмотрено, но если определенная проблема приобретает в регионе системный характер, в игру должен вступать совет – отстаивать интересы муниципальных образований или доводить информацию до вышестоящих уровней власти. Кроме того, советы должны заниматься распространением лучшей практики в области местного самоуправления.
Для развития всех указанных направлений работы советов муниципальных образований необходимо время. Закончился организационный период, связанный с их формированием и определением целей деятельности, и теперь должны появиться конкретные результаты.
– Вы сказали, что реализация Закона способствовала активизации населения. Однако в массовом сознании местное самоуправление не отделено от системы государственной власти, что несколько снижает такую активность…
– У нашей страны хорошие, хотя и несколько подзабытые, традиции народовластия: у нас были и различные крестьянские общины, и широкое земское движение.
Современное законодательство использует термин «самоуправление». Однако данный термин ни в коей мере не означает обособленность местного самоуправления от системы государственного управления. Все уровни публичной власти России призваны заниматься – в глобальном смысле – оказанием услуг населению. Поэтому под самостоятельностью органов местного самоуправления следует понимать инициативность в принятии решений, необходимых для конкретной территории.
Сегодня у людей, работающих в системе управления городами и районами Российской Федерации, – а это уже практически 300 тыс. дееспособных граждан – отмечается значительная степень самостоятельности в том, что касается выдвижения инициатив. Что касается населения в целом, то в гл. 4 Закона предусмотрен ряд форм непосредственного участия людей в осуществлении местных инициатив. Предлагается проводить территориальное общественное самоуправление, по целому ряду вопросов в обязательном порядке должны организовываться публичные слушания, собрания и сходы граждан. Минрегионразвития России, действуя в том числе через субъекты РФ, предпринимает определенные шаги с целью усилить работу указанной главы Закона. Формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении должны использоваться чаще: только в этом случае население почувствует свою значимость и станет проявлять активность в связи с решением вопросов местного значения.
Материал подготовил Марк ЦУЦИЕВ
– Елена Анатольевна, как Вы оцениваете предварительные итоги реформы местного самоуправления?
– Итоги очень важные и, безусловно, положительные. Благодаря реформе местного самоуправления население активизировалось, стало с большей заинтересованностью смотреть на различные аспекты деятельности местной власти. Это заметно, в частности, по обращениям, поступающим в Министерство регионального развития РФ. Чиновников всех уровней реформа заставила более чутко отнестись к вопросам местного самоуправления. Важный индикатор – создание в прошлом году совета по развитию местного самоуправления при Президенте РФ. Столь пристальное внимание к теме местного самоуправления стало возможным именно благодаря проводимым преобразованиям. Осуществление непрерывного контроля этой проблемы, в свою очередь, заставляет совершенствовать систему местного самоуправления в Российской Федерации.
Второй важный итог реформы заключается в том, что управление удалось приблизить к населению в масштабах страны. Так, до реформы существовало 11 тыс. муниципальных образований, а сегодня их порядка 24 тыс. Это, среди прочего, означает, что произошло двукратное увеличение количества глав муниципальных образований и так называемых депутатов представительных органов местного самоуправления – людей, избранных в местные органы власти и призванных решать вопросы соответствующего сообщества.
К итогам преобразований можно отнести и упорядочение целей работы органов местного самоуправления. Ранее каждый муниципалитет в каждом субъекте РФ по-своему отвечал на вопрос о целях собственной деятельности. Сегодня довольно жестко определено, чем должны заниматься органы местного самоуправления: цели определяются через полномочия. Это серьезная систематизация работы органов власти.
– Какие субъекты РФ можно назвать лидерами реализации реформы?
– Я бы не стала выделять какой-то регион в качестве лидера. Смысл реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон) не в том, чтобы одни территории по тем или иным показателям вырвались вперед, а другие остались позади. Напротив, изначально ставилась задача привести все муниципальные образования к единому знаменателю по качеству решения вопросов местного значения. Поэтому очень хорошо, что большинство субъектов РФ более или менее равномерно реализуют Закон, без рывков – но и без срывов. Уже 64 региона заявили, что реализуют Закон на своей территории в полном объеме. Их и стоит считать лидерами. Остальные 20 регионов продолжают жить в стадии «настройки» местного самоуправления, но и они обязательно подтянутся.
– До полного вступления Закона в силу осталось полгода. Как Вы оцениваете степень готовности муниципальных образований к этому событию? Что вызывает наибольшее беспокойство?
– Конечно, длинный путь от концепции, заложенной в Закон, до практической реализации его положений в самом маленьком сельском поселении не может не сопровождаться определенными трудностями. Но это не повод для пессимизма. Было бы странно, если бы глобальные преобразования в масштабе страны прошли совершенно гладко: любая серьезная реформа – это ломка. Другое дело, что при проявлении проблем – тем более таких, которые приобретают системный характер, – соответствующим органам (Минфину России, Минрегионразвития России и др.) следует оперативно принять меры по устранению их причин.
На сегодняшний день стандартный набор проблем уже определен, и первой из них можно назвать финансовую необеспеченность местного самоуправления в целом ряде муниципальных образований. Однако применять термин «финансовая необеспеченность» ко всему местному самоуправлению не следует: есть муниципалитеты, которые в финансовом плане чувствуют себя превосходно. В то же время значительное количество муниципальных образований не имеют достаточной собственной доходной базы. Финансовую обеспеченность нужно выравнивать силами вышестоящих уровней бюджетной системы, и все необходимые процедуры в Закон уже заложены. Проблемы с финансовой обеспеченностью местного самоуправления сейчас обусловлены не недостатками законодательства, а недостатками его реализации. Если муниципальные районы, субъекты РФ, Федерация будут передавать финансовые средства на исполнение полномочий в достаточном объеме, проблема решится.
Другая сложность – разграничение собственности. Безусловно, вопрос наделения городских и сельских поселений объектами собственности стоит остро и требует внимания. В настоящее время Минрегионразвития России готовит законопроект, который, в частности, призван решить вопросы правового обеспечения процедуры передачи собственности районов городским и сельским поселениям. Вероятно, следует усилить влияние субъектов РФ на решение вопросов наделения собственностью низового уровня местного самоуправления: муниципальные районы по объяснимым причинам не испытывают желания передавать объекты на нижестоящий уровень.
– А как решается вопрос нехватки квалифицированных кадров для местного самоуправления?
– Думаю, проблему нехватки кадров необходимо решать путем повышения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления. Практика показывает: как только муниципалитет встает на ноги, приобретает собственные налоговые площадки и дополнительные налоговые источники, работать в нем становится престижно. Кроме того, нужно формировать привлекательный имидж местных органов власти. Для этого должна проводиться определенная работа, причем не столько федеральными органами, сколько советами муниципальных образований в каждом субъекте РФ.
Минрегионразвития России предложил за счет федеральных средств повысить квалификацию руководителей муниципальных образований по всей стране (кроме городских округов). Уже проведен конкурс и определена организация, которая непосредственно будет заниматься этой работой. В 2008 г. со всеми главами муниципальных образований всех субъектов РФ, а также главами местных представительных органов власти будет проведен комплекс обучающих мероприятий. Эти мероприятия преследуют две главные цели. Во-первых, до всех лиц, от которых зависит принятие ключевых решений в муниципальном образовании, будет доведен весь необходимый объем знаний. Во-вторых, среди них будет проведено анкетирование, что позволит получить обратную связь. Исходя из полученных данных мы надеемся сделать выводы об уровне подготовки респондентов. Ведь тезис о нехватке кадров и их недостаточной квалификации сейчас не основан ни на каких фактических данных, поскольку серьезному анализу данная проблема не подвергалась.
– Во всех ли субъектах РФ созданы советы муниципальных образований? Насколько эффективно они работают?
– Советы созданы в каждом регионе, появилось также Общероссийское объединение муниципальных образований. Надеюсь, 2008 г. станет в этом отношении показательным – и по инициативам советов муниципальных образований, по их обращениям можно будет составить мнение об их деятельности.
Минрегионразвития России придает большое значение развитию межмуниципального сотрудничества. Очевидно, что небольшие сельские поселения часто не в состоянии справиться со всеми вопросами местного значения. В развитых странах сейчас отказались от упразднения мелких муниципальных образований, потому что население выразило желание жить в собственных маленьких общинах. Для решения сложных задач, которые такие общины неспособны решить самостоятельно, избирается форма межмуниципального сотрудничества. Например, школы существуют далеко не в каждом муниципальном образовании, поэтому несколько поселений кооперируются для обеспечения работы одной школы и покупки школьных автобусов. На Западе эта схема доказала свою эффективность. В России же система межмуниципального сотрудничества пока совершенно не развита. Поселение, которое не справляется с решением того или иного вопроса местного значения, старается передать его на вышестоящий уровень, то есть в муниципальный район. И менять здесь нужно в первую очередь менталитет: муниципальные образования обязаны научиться не перекладывать свои полномочия и ответственность на вышестоящий уровень власти, а кооперироваться с соседями и сообща работать для решения проблем.
Формированием различных форм межмуниципального сотрудничества и кооперации и должны заниматься советы муниципальных образований РФ. Небольшому поселению непросто донести свою проблему до региональных властей, Минрегионразвития России, иных федеральных органов власти. Конечно, оно вправе сделать официальное обращение, которое будет рассмотрено, но если определенная проблема приобретает в регионе системный характер, в игру должен вступать совет – отстаивать интересы муниципальных образований или доводить информацию до вышестоящих уровней власти. Кроме того, советы должны заниматься распространением лучшей практики в области местного самоуправления.
Для развития всех указанных направлений работы советов муниципальных образований необходимо время. Закончился организационный период, связанный с их формированием и определением целей деятельности, и теперь должны появиться конкретные результаты.
– Вы сказали, что реализация Закона способствовала активизации населения. Однако в массовом сознании местное самоуправление не отделено от системы государственной власти, что несколько снижает такую активность…
– У нашей страны хорошие, хотя и несколько подзабытые, традиции народовластия: у нас были и различные крестьянские общины, и широкое земское движение.
Современное законодательство использует термин «самоуправление». Однако данный термин ни в коей мере не означает обособленность местного самоуправления от системы государственного управления. Все уровни публичной власти России призваны заниматься – в глобальном смысле – оказанием услуг населению. Поэтому под самостоятельностью органов местного самоуправления следует понимать инициативность в принятии решений, необходимых для конкретной территории.
Сегодня у людей, работающих в системе управления городами и районами Российской Федерации, – а это уже практически 300 тыс. дееспособных граждан – отмечается значительная степень самостоятельности в том, что касается выдвижения инициатив. Что касается населения в целом, то в гл. 4 Закона предусмотрен ряд форм непосредственного участия людей в осуществлении местных инициатив. Предлагается проводить территориальное общественное самоуправление, по целому ряду вопросов в обязательном порядке должны организовываться публичные слушания, собрания и сходы граждан. Минрегионразвития России, действуя в том числе через субъекты РФ, предпринимает определенные шаги с целью усилить работу указанной главы Закона. Формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении должны использоваться чаще: только в этом случае население почувствует свою значимость и станет проявлять активность в связи с решением вопросов местного значения.
Справка «Бюджета»
Елена Анатольевна КОДИНА, заместитель директора Департамента федеративных отношений и местного самоуправления Министерства регионального развития РФ
Родилась 10 ноября 1962 г. в Москве.
В 1985 г. окончила Московский институт инженеров землеустройства, 1996 г. – Российскую академию государственной службы при Президенте РФ.
В 1985–1991 – работала в Московском областном НИИ градостроительства ГлавАПУ.
1991–1993 – Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству.
1993–1995 – Министерство РФ по делам национальностей и федеративным отношениям.
1995-2004 – Комитет Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления.
С 2004 – заместитель директора Департамента федеративных отношений и местного самоуправления Министерства регионального развития РФ.
Материал подготовил Марк ЦУЦИЕВ
