Применительно к системе местного самоуправления публичные финансы призваны способствовать решению вопросов местного значения, реализации конкретных полномочий. Вопрос в том, для чего они должны служить, – только для осуществления текущей деятельности на муниципальном уровне, обеспечивающей элементарное выживание, либо для развития.
Светлана ЮРКОВА, директор федерального государственного научного учреждения «Российский научный центр государственного и муниципального управления»
На сайте bujet.ru есть библиотека статей по теме стратегий муниципальных образований. Ознакомиться с ней можно здесь.
Еще в середине 1990-х гг. целый ряд муниципальных районов (тогда называвшихся иначе) и городов областного значения решили сформировать собственные стратегические документы. В то время многие субъекты РФ не имели своих стратегических документов, а значит, не имели и ориентиров для развития в долгосрочной перспективе. Сегодня, напротив, у достаточно большого числа регионов есть такие документы, уже прошедшие своеобразную «обкатку» на соответствующей комиссии в Минрегионразвития России. Однако насколько они устраивают представителей муниципального сообщества, отмечается ли в них четкая муниципальная направленность? Видят ли руководители муниципальных образований свое место в системе развития на уровне субъекта РФ? К сожалению, ни один из существующих стратегических документов субъектов РФ не позволяет ответить на эти вопросы положительно.
Недавно состоялась научно-практическая конференция с участием Смоленской области, на которой, в частности, рассматривалась стратегия развития данного региона. Получился красивый, аналитически выверенный документ, однако в нем ничего не говорится о таком ресурсе развития, как муниципальное образование. Ведь любой субъект РФ представляет собой совокупность городских округов, муниципальных районов и поселений. Мысль о том, что всякий ресурс для развития области находится на территории муниципальных образований, в явном виде нигде не прослеживается. Кроме того, в проекте программы, которая призвана конкретизировать и претворять в жизнь эту стратегию, не учитываются интересы муниципального образования. Полагаю, в такой ситуации достичь поставленных целей будет весьма сложно.
На сегодняшний день существует три основных подхода к стратегическому планированию. Классический подход заключается в планировании «из прошлого», при этом используемые данные и аналитика базируются на достижениях прошедших периодов. Другой подход, назовем его футуристическим, представляет собой «взгляд из будущего». Третий – смешанная модель.
Многие научные работники в России в своей деятельности опираются на хорошую, серьезную аналитику. Если мы намерены формировать стратегии развития до 2020 г. – а некоторые муниципальные образования заявляют о планировании до 2025 г. и даже 2030 г., – без серьезного анализа предыдущих периодов и учета нормативной, экономической, производственной динамики обойтись нельзя. Некоторые научные школы, занимающиеся соответствующей проблематикой, отдают предпочтение западным методикам; однако, на мой взгляд, эти методики хороши только в реалиях развитых систем, в наших же условиях их применение представляется недостаточным.
Замечу, что муниципалитеты вполне могут осуществлять стратегическое планирование самостоятельно, тем более что ряд методических разработок уже опубликован. Но, поскольку решение этой задачи требует проведения серьезного анализа, необходимо привлечение внешнего консультанта или научного исследователя.
На какой нормативно-правовой базе сейчас ведется стратегическое планирование? Во-первых, существует Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В нем выделены этапы кратко-, средне- и долгосрочного планирования, определены возможности использования этого института развития, однако отсутствует необходимый понятийный аппарат. Поэтому сегодня наряду с термином «стратегия» можно услышать «концепция», «стратегический план», «план социально-экономического развития». Подобный разнобой неизбежно ведет к проблемам. Удастся ли должным образом провести сравнительный анализ достижений муниципальных образований одного субъекта РФ на основе разнородных «стратегий» и прочих документов? Как в этих условиях будет реализовываться указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»?
Стратегическое планирование – составная часть всей системы управления. К сожалению, пока мало кто может ответить на вопрос, чем долгосрочное планирование отличается от стратегического. На самом деле стратегическое планирование – это особый вид управленческой деятельности, который заключается в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе и быструю адаптацию к изменяющимся особенностям внешней среды. Именно возможность адаптироваться в случае изменений и отличает систему стратегического планирования от системы обычного долгосрочного.
Поскольку речь идет о развитии, мы не можем не говорить о системе. Каковы составляющие такой системы? В нашем контексте в качестве объекта выступает соответствующая территориальная единица – субъект РФ либо муниципальное образование. С ними и следует работать.
Необходимо также ответить на вопрос, «что главнее» – концепция или стратегия, что в большей степени охватывает систему. Безусловно, концепция является более общим понятием по отношению к частному – к стратегии. Многие сегодня гордятся наличием стратегий – и, в самом деле, очень хорошо, что они наконец стали появляться. Но обратите внимание на то, какие цели в них декларируются – как правило, они носят качественный характер. Если же в стратегии присутствуют количественные цели, то они ставятся крайне осторожно в силу сложности анализа и серьезности протекающих изменений. Тем не менее в описанной ситуации мы должны говорить о стратегическом выборе, о необходимости формулирования целей и приоритетов развития. Именно здесь бюджетно-экономическая составляющая выходит на первый план. Должны декларироваться прежде всего социальные цели, поскольку публичная власть работает для людей, но достигаются такие цели с помощью экономических инструментов. Следовательно, нужно выбрать ряд приоритетных функций, выполнение которых в рассматриваемой перспективе должно обеспечить решение главных задач развития. Мы называем набор таких функций стратегическим выбором (в западной терминологии это «миссия»).
Коль скоро сегодня уже и муниципалитеты разрабатывают концепции на долгосрочную перспективу – до 2020 г., требуется четко определить приоритетные функции в экономическом разрезе. Приоритетные функции – ключевые виды деятельности, которые должны обеспечить территории эффект развития. При этом под целью развития следует понимать ожидаемый (намечаемый) обоснованный результат, определяемый качественно (на вербальном, содержательном уровне), количественно и во времени.
Ни одна стратегия не может существовать обособленно, без логического продолжения, которым обычно становится соответствующий прикладной документ. Если концепция – это прогнозно-аналитический документ, то программа – уже прогнозно-проектный, реализующий концепцию и содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям (посредством конкурсных условий) и срокам реализации мероприятий, которые направлены на достижение намеченных целей социально-экономического развития и реализацию стратегического выбора. Таким образом, в программе уже должны присутствовать все ресурсы. Однако на практике одни мероприятия
осуществляются через национальные проекты, другие – через собственные муниципальные целевые программы, но целостного видения имеющихся ресурсов нет. Смысл формирования стратегических документов в том, чтобы изменить сложившуюся ситуацию.
Что касается стратегического плана, используемого в зарубежной практике в качестве полноценного долгосрочного документа, то в наших условиях его можно рассматривать лишь как краткий документ презентационного характера. Западные стратегии занимаются улучшением качественно иного состояния, к которому нам еще только предстоит прийти.
Поскольку в данной сфере пока нет общепризнанных методик и понятий, муниципальным образованиям имеет смысл принять собственные положения о системе стратегического планирования, в которых определить все необходимые элементы этой системы. Приведу пример. Некоторое время назад губернатор Томской области и представитель Президента РФ в Сибирском федеральном округе приняли решение о необходимости перехода к единой методологической основе для разработки стратегических документов. Это дается непросто, но сейчас в Томской области уже сформированы стратегические документы всех поселений, муниципальных районов и городских округов с выходом на стратегию области. Региональная стратегия, безусловно, требует корректировки, в ней также слабо прослеживается муниципальный разрез, но можно утверждать, что в данном субъекте РФ постепенно складывается необходимая система планирования развития.
Когда мы говорим о дефицитных бюджетах, то немного лукавим: ведь мы пока не научились работать со всеми имеющимися на нашей территории финансами. В настоящее время муниципальная финансовая политика существует сама по себе, отдельно от технологий стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования. Пока они не будут взаимоувязаны, ни о каком серьезном стратегическом развитии говорить не приходится. Если есть программа социально-экономического развития муниципального образования на текущий год, значит, должно быть не только бюджетное обеспечение, но и стратегический годовой баланс финансовых ресурсов, учитывающий государственные финансы, вкладываемые в развитие территории муниципального образования, предпринимательскую деятельность на этой территории, все финансы общественных организаций и даже финансы домашних хозяйств. Нужно учиться грамотно объединять имеющиеся ресурсы для решения конкретных задач.
Даже там, где приняты хорошие стратегические документы, возникает одна серьезная проблема: нормальной реализации новых стратегических документов препятствует традиционная структура управления муниципального образования. В крупных городах есть агентства муниципального развития, но позволить себе это могут далеко не все. Что же делать небольшим муниципальным образованиям? Есть три подхода к реализации технологий, заложенных в стратегических документах. Первый подход предполагает приоритет текущей деятельности, текущего администрирования – это касается в большей степени мелких муниципальных образований с множеством насущных и требующих скорейшего решения проблем в области благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. При втором подходе структура администрации, всех структурных подразделений выстраивается на основе стратегии развития, которая выходит на первый план, а текущая деятельность подтягивается под эту схему. Наконец, третий подход предполагает встраивание стратегического аспекта в систему текущего планирования. Выбирать какой-либо из перечисленных подходов следует в зависимости от масштаба ставящихся перед муниципалитетом задач и четкости их видения.
Источник: © Бюджет, 2008, № 7
Светлана ЮРКОВА, директор федерального государственного научного учреждения «Российский научный центр государственного и муниципального управления»
На сайте bujet.ru есть библиотека статей по теме стратегий муниципальных образований. Ознакомиться с ней можно здесь.
Еще в середине 1990-х гг. целый ряд муниципальных районов (тогда называвшихся иначе) и городов областного значения решили сформировать собственные стратегические документы. В то время многие субъекты РФ не имели своих стратегических документов, а значит, не имели и ориентиров для развития в долгосрочной перспективе. Сегодня, напротив, у достаточно большого числа регионов есть такие документы, уже прошедшие своеобразную «обкатку» на соответствующей комиссии в Минрегионразвития России. Однако насколько они устраивают представителей муниципального сообщества, отмечается ли в них четкая муниципальная направленность? Видят ли руководители муниципальных образований свое место в системе развития на уровне субъекта РФ? К сожалению, ни один из существующих стратегических документов субъектов РФ не позволяет ответить на эти вопросы положительно.
Недавно состоялась научно-практическая конференция с участием Смоленской области, на которой, в частности, рассматривалась стратегия развития данного региона. Получился красивый, аналитически выверенный документ, однако в нем ничего не говорится о таком ресурсе развития, как муниципальное образование. Ведь любой субъект РФ представляет собой совокупность городских округов, муниципальных районов и поселений. Мысль о том, что всякий ресурс для развития области находится на территории муниципальных образований, в явном виде нигде не прослеживается. Кроме того, в проекте программы, которая призвана конкретизировать и претворять в жизнь эту стратегию, не учитываются интересы муниципального образования. Полагаю, в такой ситуации достичь поставленных целей будет весьма сложно.
На сегодняшний день существует три основных подхода к стратегическому планированию. Классический подход заключается в планировании «из прошлого», при этом используемые данные и аналитика базируются на достижениях прошедших периодов. Другой подход, назовем его футуристическим, представляет собой «взгляд из будущего». Третий – смешанная модель.
Многие научные работники в России в своей деятельности опираются на хорошую, серьезную аналитику. Если мы намерены формировать стратегии развития до 2020 г. – а некоторые муниципальные образования заявляют о планировании до 2025 г. и даже 2030 г., – без серьезного анализа предыдущих периодов и учета нормативной, экономической, производственной динамики обойтись нельзя. Некоторые научные школы, занимающиеся соответствующей проблематикой, отдают предпочтение западным методикам; однако, на мой взгляд, эти методики хороши только в реалиях развитых систем, в наших же условиях их применение представляется недостаточным.
Замечу, что муниципалитеты вполне могут осуществлять стратегическое планирование самостоятельно, тем более что ряд методических разработок уже опубликован. Но, поскольку решение этой задачи требует проведения серьезного анализа, необходимо привлечение внешнего консультанта или научного исследователя.
На какой нормативно-правовой базе сейчас ведется стратегическое планирование? Во-первых, существует Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В нем выделены этапы кратко-, средне- и долгосрочного планирования, определены возможности использования этого института развития, однако отсутствует необходимый понятийный аппарат. Поэтому сегодня наряду с термином «стратегия» можно услышать «концепция», «стратегический план», «план социально-экономического развития». Подобный разнобой неизбежно ведет к проблемам. Удастся ли должным образом провести сравнительный анализ достижений муниципальных образований одного субъекта РФ на основе разнородных «стратегий» и прочих документов? Как в этих условиях будет реализовываться указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»?
Стратегическое планирование – составная часть всей системы управления. К сожалению, пока мало кто может ответить на вопрос, чем долгосрочное планирование отличается от стратегического. На самом деле стратегическое планирование – это особый вид управленческой деятельности, который заключается в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в долгосрочной перспективе и быструю адаптацию к изменяющимся особенностям внешней среды. Именно возможность адаптироваться в случае изменений и отличает систему стратегического планирования от системы обычного долгосрочного.
Поскольку речь идет о развитии, мы не можем не говорить о системе. Каковы составляющие такой системы? В нашем контексте в качестве объекта выступает соответствующая территориальная единица – субъект РФ либо муниципальное образование. С ними и следует работать.
Необходимо также ответить на вопрос, «что главнее» – концепция или стратегия, что в большей степени охватывает систему. Безусловно, концепция является более общим понятием по отношению к частному – к стратегии. Многие сегодня гордятся наличием стратегий – и, в самом деле, очень хорошо, что они наконец стали появляться. Но обратите внимание на то, какие цели в них декларируются – как правило, они носят качественный характер. Если же в стратегии присутствуют количественные цели, то они ставятся крайне осторожно в силу сложности анализа и серьезности протекающих изменений. Тем не менее в описанной ситуации мы должны говорить о стратегическом выборе, о необходимости формулирования целей и приоритетов развития. Именно здесь бюджетно-экономическая составляющая выходит на первый план. Должны декларироваться прежде всего социальные цели, поскольку публичная власть работает для людей, но достигаются такие цели с помощью экономических инструментов. Следовательно, нужно выбрать ряд приоритетных функций, выполнение которых в рассматриваемой перспективе должно обеспечить решение главных задач развития. Мы называем набор таких функций стратегическим выбором (в западной терминологии это «миссия»).
Коль скоро сегодня уже и муниципалитеты разрабатывают концепции на долгосрочную перспективу – до 2020 г., требуется четко определить приоритетные функции в экономическом разрезе. Приоритетные функции – ключевые виды деятельности, которые должны обеспечить территории эффект развития. При этом под целью развития следует понимать ожидаемый (намечаемый) обоснованный результат, определяемый качественно (на вербальном, содержательном уровне), количественно и во времени.
Ни одна стратегия не может существовать обособленно, без логического продолжения, которым обычно становится соответствующий прикладной документ. Если концепция – это прогнозно-аналитический документ, то программа – уже прогнозно-проектный, реализующий концепцию и содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям (посредством конкурсных условий) и срокам реализации мероприятий, которые направлены на достижение намеченных целей социально-экономического развития и реализацию стратегического выбора. Таким образом, в программе уже должны присутствовать все ресурсы. Однако на практике одни мероприятия
осуществляются через национальные проекты, другие – через собственные муниципальные целевые программы, но целостного видения имеющихся ресурсов нет. Смысл формирования стратегических документов в том, чтобы изменить сложившуюся ситуацию.
Что касается стратегического плана, используемого в зарубежной практике в качестве полноценного долгосрочного документа, то в наших условиях его можно рассматривать лишь как краткий документ презентационного характера. Западные стратегии занимаются улучшением качественно иного состояния, к которому нам еще только предстоит прийти.
Поскольку в данной сфере пока нет общепризнанных методик и понятий, муниципальным образованиям имеет смысл принять собственные положения о системе стратегического планирования, в которых определить все необходимые элементы этой системы. Приведу пример. Некоторое время назад губернатор Томской области и представитель Президента РФ в Сибирском федеральном округе приняли решение о необходимости перехода к единой методологической основе для разработки стратегических документов. Это дается непросто, но сейчас в Томской области уже сформированы стратегические документы всех поселений, муниципальных районов и городских округов с выходом на стратегию области. Региональная стратегия, безусловно, требует корректировки, в ней также слабо прослеживается муниципальный разрез, но можно утверждать, что в данном субъекте РФ постепенно складывается необходимая система планирования развития.
Когда мы говорим о дефицитных бюджетах, то немного лукавим: ведь мы пока не научились работать со всеми имеющимися на нашей территории финансами. В настоящее время муниципальная финансовая политика существует сама по себе, отдельно от технологий стратегического планирования социально-экономического развития муниципального образования. Пока они не будут взаимоувязаны, ни о каком серьезном стратегическом развитии говорить не приходится. Если есть программа социально-экономического развития муниципального образования на текущий год, значит, должно быть не только бюджетное обеспечение, но и стратегический годовой баланс финансовых ресурсов, учитывающий государственные финансы, вкладываемые в развитие территории муниципального образования, предпринимательскую деятельность на этой территории, все финансы общественных организаций и даже финансы домашних хозяйств. Нужно учиться грамотно объединять имеющиеся ресурсы для решения конкретных задач.
Даже там, где приняты хорошие стратегические документы, возникает одна серьезная проблема: нормальной реализации новых стратегических документов препятствует традиционная структура управления муниципального образования. В крупных городах есть агентства муниципального развития, но позволить себе это могут далеко не все. Что же делать небольшим муниципальным образованиям? Есть три подхода к реализации технологий, заложенных в стратегических документах. Первый подход предполагает приоритет текущей деятельности, текущего администрирования – это касается в большей степени мелких муниципальных образований с множеством насущных и требующих скорейшего решения проблем в области благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. При втором подходе структура администрации, всех структурных подразделений выстраивается на основе стратегии развития, которая выходит на первый план, а текущая деятельность подтягивается под эту схему. Наконец, третий подход предполагает встраивание стратегического аспекта в систему текущего планирования. Выбирать какой-либо из перечисленных подходов следует в зависимости от масштаба ставящихся перед муниципалитетом задач и четкости их видения.
Источник: © Бюджет, 2008, № 7
