Редакция журнала «Бюджет» предложила ряду руководителей финансовых органов субъектов РФ высказать свое мнение по вопросам, связанным с концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований на период 2009–2011 гг.
Первыми на наше предложение откликнулись начальник Департамента финансов и бюджетной политики – первый заместитель председателя правительства Белгородской области В. Ф. Боровик и заместитель начальника главного финансового управления Кемеровской области С. Н. Ващенко. Их ответы мы публикуем ниже.
Владимир БОРОВИК, первый заместитель председателя правительства Белгородской области – начальник Департамента финансов и бюджетной политики
Вопрос: Какова Ваша предварительная оценка итогов реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006–2008 гг.? Все ли удалось выполнить? Какие положения Концепции не оправдались? Какие положения позитивно повлияли на развитие региональных финансов? Какие положения должны получить развитие в последующие периоды и в чем они заключаются?
Ответ: Совершенствование системы межбюджетных отношений является одной из наиболее актуальных задач, стоящих перед финансовой системой страны. С принятием Бюджетного кодекса РФ и установлением базовых принципов взаимоотношений между уровнями бюджетной системы процесс реформирования межбюджетных отношений приобрел системный характер. Но на протяжении десятилетнего периода реформ незыблемыми остаются основные приоритеты развития бюджетной системы и межбюджетных отношений. Принимаемые концепции повышения эффективности межбюджетных отношений стали инструментом определения конкретных задач и путей их достижения на заданный период.
Задачи Концепции на 2006–2008 гг. ставились с учетом планируемых поправок в Бюджетный кодекс РФ, с вступлением которых в силу (с 2008 г.) фактически стала действовать новая редакция Бюджетного кодекса. Существенные изменения, внесенные с систему межбюджетных отношений, обеспечили законодательную основу для создания стимулов и требований с целью повышения результативности расходов бюджетов всех уровней. Введение трехуровневой зависимости муниципальных образований от доли межбюджетных трансфертов в объеме собственных доходов бюджетов и установление на этой основе требований о предельном размере дефицита бюджетов и муниципального долга (а для высокодотационных территорий – о принятии мер по оздоровлению муниципальных финансов) будет весьма эффективным.
Озвученное в Концепции предоставление субъектам и органам местного самоуправления право самостоятельно, в рамках единой методологии детализировать бюджетную классификацию в соответствии со спецификой и потребностями каждого бюджета также узаконено поправками в Бюджетный кодекс РФ. Необходимо отметить положительный эффект от применения детализации бюджетной классификации как по областному бюджету, так и по бюджетам муниципальных образований. Однако в бюджетном законодательстве не нашла отражения предлагаемая Концепцией 2006–2008 гг. мера по установлению предельного срока внесения изменений в бюджетную классификацию, что значительно стабилизировало бы исполнение бюджетов и избавило от необходимости внесения изменений в закон (решения) о бюджете в течение финансового года.
Провозглашенные Концепцией и законодательно установленные ограничения по срокам принятия федеральных законов о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, к сожалению, не всегда соблюдаются, что вызывает разбалансирование уже сформированных бюджетов на очередной финансовый год. Одним из примеров явилось принятие Федерального закона от 29 ноября 2007 г. № 280-ФЗ, распространившего на 2008 г. действие нулевой налоговой ставки по налогу на прибыль организаций, не перешедших на единый сельскохозяйственный налог. Сумма выпадающих доходов для областного бюджета в связи с продлением налоговой льготы составила 213,4 млн руб., причем ее компенсация федеральным центром не предусмотрена.
Не реализованным до настоящего времени остается пункт Плана мероприятий по реализации Концепции 2006–2008 гг. о разработке методических рекомендации для субъектов РФ и муниципальных образований по оценке эффективности планируемых и реализуемых бюджетных инвестиций. Такие рекомендации явились бы для регионов платформой формирования системы аудита эффективности бюджетных инвестиций, которая приобретает первостепенное значение при составлении программы бюджетных инвестиций на плановый период.
Нельзя не сказать о совершенствовании системы разграничения полномочий. Периодически вносимые поправки в федеральные законы об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и организации местного самоуправления в Российской Федерации направлены на установление наиболее рациональной системы разграничения полномочий. Но в объеме субвенций Минфин России не предусматривает расходы на администрирование переданных на региональный уровень полномочий, вследствие чего в бюджетах субъектов возникают дополнительные расходы. На уровне поселений реализация отдельных полномочий, закрепленных Федеральным законом № 131-ФЗ, по ряду объективных причин значительно усложнена. Исполнение некоторых полномочий на уровне районов намного рациональнее с точки зрения качества. Поэтому практикуется передача таких полномочий от поселений муниципальным районам на основе заключенных соглашений, что увеличивает нагрузку на районные финансовые службы в связи с прохождением дополнительных межбюджетных субвенций.
Вопрос: Согласны ли Вы с тем, что за счет дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется финансовая поддержка субъектов РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился благодаря росту их экономического потенциала? На майском семинаре в Уфе высказывались мнения, что нужно образовать специальный фонд.
Ответ: Бюджетная политика, проводимая в стране в последнее время, позволяет субъектам РФ, обеспечившим более высокий уровень собственных доходов, рассчитывать на дополнительную финансовую помощь со стороны федерального центра. Считаю, что за счет дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности федеральная власть не только осуществляет финансовую поддержку субъектов РФ, но и сокращает различия в бюджетной обеспеченности регионов, стимулируя их, создавая заинтересованность в снижении кредиторской задолженности и увеличении поступления доходов в бюджеты субъектов РФ.
Вопрос: Как Вы относитесь к сокращению количества субсидий, передаваемых из федерального бюджета на социальные мероприятия, такие как выплата детских пособий и выплаты малоимущим гражданам в виде жилищных субсидий? Не приведет ли это к снижению расходов социальной направленности на региональном уровне? Каковы Ваши предложения по совершенствованию механизмов софинансирования?
Ответ: Учитывая принимаемые меры по дальнейшему совершенствованию демографической ситуации, социальной направленности бюджетных расходов, обеспечению социально незащищенных слоев населения, целесообразно пересмотреть размеры ежемесячного пособия на ребенка, выплат ветеранам труда и труженикам тыла и увеличить объемы субсидий на вышеуказанные цели, но не отказываться от них, как это предполагается Концепцией на 2009–2011 гг. Тем более стремление к отмене таких субсидий противоречит Бюджетному посланию Президента РФ на 2009–2011 гг., в котором озвучена необходимость регулярной индексации названных видов социальных пособий.
Вопрос: Концепцией на 2004–2006 гг. было рекомендовано разработать меры по повышению результативности расходов бюджетов. На каком этапе находится эта работа в регионе? Осуществляется ли внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и если да, то в каких отраслях? Существует ли система показателей эффективности бюджетных расходов? Принят ли в Вашем субъекте трехлетний бюджет?
Ответ: В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. мы приняли Программу реформирования системы управления общественными финансами Белгородской области (утверждена постановлением правительства Белгородской области от 4 ноября 2004 г. № 155-пп). Планом осуществления данной Программы предусматривалась разработка нормативной базы, необходимой для внедрения на территории области методов БОР. Первым шагом реализации региональной Программы стало утверждение перечня бюджетных услуг, оказываемых органами исполнительной власти населению Белгородской области в сферах образования, культуры, молодежной политики, физкультуры и спорта, здравоохранения и социальной защиты. Далее были приняты стандарты качества бюджетных услуг и Порядок оценки эффективности деятельности бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги. В июне 2006 г. правительством области утверждено комплексное постановление «О внедрении методов бюджетирования, ориентированного на результат», определившее приоритеты применения в бюджетной сфере методов, направленных на результативность бюджетных расходов. Уже с 2007 г. в регионе введена отраслевая система оплаты труда работников социально-культурной сферы, что позволило в значительной степени повысить уровень зарплаты. Достаточно сказать, что темп роста фонда оплаты труда по консолидированному бюджету области в 2008 г. к уровню 2007 г. составил 136%.
В настоящее время приоритетным направлением для нас становится более динамичное внедрение методов БОР и повышение качества управления финансами на муниципальном уровне. Достаточный потенциал для этого в муниципальных образованиях есть. С нашей стороны необходим более широкий спектр стимулирующих мер, который, считаю, ограничен и на федеральном уровне. Функционирование фонда реформирования региональных и муниципальных финансов не теряет свою актуальность, и Белгородская область реально ощутила его действие, выиграв в 2006 г. конкурс и получив субсидии. Но на современном этапе нужны более радикальные меры. Концепцией на 2006–2008 гг. предполагалось создание системы финансового поощрения субъектов РФ, получивших более высокую оценку в рейтинге использования новых принципов бюджетирования. В настоящий момент приказом Минфина России предусмотрен мониторинг качества финансового менеджмента только по главным распорядителям средств федерального бюджета. Методики оценки качества управления региональными бюджетами на сегодняшний день нет, а мониторинг по субъектам РФ осуществляется лишь в части соблюдения ими требований бюджетного законодательства. Остается ждать практических шагов реализации Концепции на 2009–2011 гг., в которой вновь отражена перспектива формирования рейтинга качества управления региональными финансами.
Вопрос: Осуществляется ли в регионе переход к предоставлению бюджетных услуг автономными учреждениями (АУ) и коммерческими организациями (КО)? В каких сферах бюджетные услуги предоставляются АУ и КО? Как Вы считаете, могут ли несколько муниципальных образований быть учредителями одного учреждения? Приведет ли это к экономии средств и улучшению качества услуг?
Ответ: В качестве эксперимента по реализации процесса преобразования бюджетных учреждений в форму автономных с 2008 г. в регионе на основе распоряжения правительства области проведена реорганизация ГУ «ТРК “Мир Белогорья”» в форму АУ. С учетом изучения практики работы данного учреждения по итогам текущего года будет разработана необходимая нормативно-правовая база и модельные правовые акты для муниципальных образований области.
Вопрос возможной перспективы соучреждения несколькими муниципальными образованиями одного автономного учреждения, предлагаемый Концепцией на 2009–2011 гг. как способ повышения эффективности управления финансами, думаю, требует тщательной проработки на всех уровнях бюджетной системы. В первую очередь необходимо выработать четкий механизм функционирования таких межмуниципальных учреждений, чтобы исключить сложности в координировании их деятельности несколькими учредителями.
Вопрос: Каково Ваше отношение к мнению федерального центра о нецелесообразности пересмотра разграничения налоговых источников между федеральным центром и регионами и к тому, что перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ является налог на недвижимость? В какой уровень бюджетной системы, по Вашему мнению, целесообразно его зачисление? Расскажите о Ваших предложениях и обоснованиях пересмотра действующего разграничения налогов.
Ответ: Полагаю, что действующее на сегодняшний день разграничение налоговых источников между федеральным центром и регионами обоснованно, обеспечивает последних необходимыми ресурсами для выполнения закрепленных за ними полномочий, и согласен с мнением федерального центра о нецелесообразности их пересмотра.
Одним из основных направлений бюджетной и налоговой политики государства должно стать полное обеспечение регионов и муниципальных образований доходами для выполнения собственных расходных полномочий. При введении налога на недвижимость возникает необходимость определения уровня бюджетной системы, за которым он будет закреплен. Так как в состав единого налога на недвижимость войдут три налога: земельный, на имущество организаций и на имущество физических лиц, – которые сегодня зачисляются в бюджеты двух уровней (бюджеты субъекта и местные бюджеты), в целях недопущения увеличения диспропорций между муниципальными образованиями следует проработать вопрос о закреплении налога на недвижимость в полном объеме за субъектами РФ с предоставлением права устанавливать на региональном уровне нормативы отчислений данного налога в бюджеты муниципальных образований. Если все же возникнет вопрос определения нормативов, то возможно распределение 1:1 (50% – субъектам РФ, 50% – поселениям), поскольку на сегодня это источники формирования бюджетов второго и четвертого уровней.
Вопрос: Как Вы относитесь к рекомендации создавать фонды финансовых резервов, прежде всего субъектам РФ, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться в соответствии с экономической конъюнктурой в регионе?
Ответ: Если доходная часть бюджета отдельных регионов в силу моноотраслевого характера экономики напрямую зависит от мировой конъюнктуры цен на отдельные виды продукции, производимой ограниченным кругом налогоплательщиков, то одним из вариантов снижения рисков действительно может стать формирование в регионе фонда финансовых резервов. В случае резкого колебания мировых цен на продукцию, производимую монополистом, средства такого фонда позволят стабилизировать наполнение бюджета доходными источниками. Кроме того, средства фонда, сформированного за счет доходов регионального бюджета, помогут обеспечить стабильность исполнения обязательств субъектов РФ при возникновении временных кассовых разрывов.
Вопрос: С 2009 г. предлагается законодательно закрепить дополнительные возможности и ограничения для субъектов РФ в зависимости не только от дотационности, но и от качества управления региональными финансами. Критерии качества управления финансами субъектов РФ должны устанавливаться нормативно-правовым актом Правительства РФ. Как Вы оцениваете данное нововведение?
Ответ: Эффективность рейтинговой оценки качества управления региональными финансами во многом будет зависеть от объективности применяемых показателей и исключения формальности при расчете критериев. Недопустима чрезмерная ориентированность показателей на долю расходов бюджета, формируемую в соответствии с принципами БОР. Субъекты РФ находятся на разных стадиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, а в погоне за высокими оценками в рейтинге качества управления принципы бюджетирования могут стать формальным средством отчетности.
Сомнение вызывает применение в качестве стимула для муниципальных образований переноса объема средств, направляемого в виде субвенций в составе дотаций, а также предоставление права выделения временно не используемых субвенций на другие цели бюджета. Такая мера подрывает законодательную гарантию безусловного выполнения муниципальными образованиями переданных им государственных полномочий. К тому же прохождение субвенций, получаемых из федерального бюджета на выполнение государственных полномочий Российской Федерации, контролируется Федеральным казначейством.
Михаил КОТЮКОВ, заместитель губернатора – руководитель Департамента финансов администрации Красноярского края
Вопрос: Какова Ваша предварительная оценка итогов реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006–2008 гг.? Все ли удалось выполнить? Какие положения Концепции не оправдались? Какие положения позитивно повлияли на развитие региональных финансов? Какие положения должны получить развитие в последующие периоды и в чем они заключаются?
Ответ: Последнее десятилетие мы живем в условиях реализации бюджетных реформ. Благодаря настойчивости Министерства финансов РФ и работе финансистов на местах эти реформы имеют существенные положительные итоги: проведено разграничение полномочий, отменены «необеспеченные мандаты», установлены единые для всех регионов нормативы налоговых отчислений, относительно формализован процесс распределения финансовой помощи. В результате сегодня регионы более отчетливо понимают сферу своей ответственности и финансовые возможности. Можно выстраивать работу финансовой системы на перспективу. Благодаря реализации налоговой политики отчасти снижено влияние трансфертного ценообразования и упорядочены налоговые льготы.
Однако в ходе реализации Концепции на 2006–2008 гг. не решен ряд вопросов, и Красноярский край неоднократно направлял в федеральные органы государственной власти предложения о внесении изменений в федеральное законодательство. В частности, распределение средств фонда софинансирования расходов бюджетов субъектов РФ не всегда прозрачно. Субсидии из федерального бюджета продолжают распределяться между субъектами РФ в зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности, а не от качества управления финансами. Продолжается внесение изменений в федеральное законодательство о налогах и сборах, приводящих к снижению доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, не сопровождающееся компенсацией выпадающих доходов.
Передача государственных полномочий Российской Федерации на уровень субъектов РФ зачастую осуществляется без обеспечения их реализации финансовыми ресурсами. Так, с 1 января 2008 г. вступил в силу Федеральный закон № 258-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», согласно которому субъектам РФ передаются для исполнения за счет субвенций из федерального бюджета полномочия Российской Федерации:
– в области образования (в части контроля качества образования по федеральным компонентам государственных образовательных стандартов, лицензирования и государственной аккредитации, надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации) – ст. 2 п. 8;
– по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) – ст. 18 п. 4.
При этом в законе о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. не предусматривается предоставление субъектам РФ субвенций на осуществление указанных полномочий.
Не разработаны и критерии эффективности исполнения переданных полномочий. В целях оценки правильности принимаемых решений о делегировании полномочий необходимо определить критерии эффективности выбранного механизма реализации полномочий (составить перечень показателей эффективности). Красноярский край готов выступить пилотной площадкой для такой работы.
Вопрос: Согласны ли Вы с тем, что за счет дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется финансовая поддержка субъектов РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился благодаря росту их экономического потенциала? На майском семинаре в Уфе высказывались мнения, что нужно образовать специальный фонд.
Ответ: Я согласен с тем, что финансовая поддержка субъектов РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился благодаря росту их экономического потенциала, должна продолжаться в среднесрочной перспективе (если эти субъекты имели право на получение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период). Такая поддержка является действенным стимулом для активизации работы, направленной на повышение бюджетной обеспеченности региона. Мы предлагаем исключить из состава дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ средства, распределяемые в целях доведения объемов дотаций субъектам РФ на очередной финансовый год до уровня текущего финансового года. Данные средства необходимо предусмотреть в федеральном бюджете на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг. в форме субсидий на компенсацию потерь бюджетов субъектов РФ, у которых расчетный объем дотаций на очередной финансовый год меньше объема дотаций, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год, при необходимости включив в методику их распределения показатели эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ.
Вопрос: Как Вы относитесь к сокращению количества субсидий, передаваемых из федерального бюджета на социальные мероприятия, такие как выплата детских пособий и выплаты малоимущим гражданам в виде жилищных субсидий? Не приведет ли это к снижению расходов социальной направленности на региональном уровне? Каковы Ваши предложения по совершенствованию механизмов софинансирования?
Ответ: Для совершенствования механизмов софинансирования расходов бюджетов субъектов РФ из федерального бюджета, считаю, должны субсидироваться определенные целевые расходы по единому для всех субъектов алгоритму, в основе которого лежат не показатели бюджетной обеспеченности, а качество выполнения регионами определенных целевых ориентиров и задач. Средства софинасирования должны быть стимулирующим инструментом (бонусом) для реализации в регионах федеральной финансовой политики по следующим направлениям:
– развитие собственной доходной базы регионального бюджета (либо увеличение поступлений с территории региона в федеральной бюджет);
– проведение комплекса мероприятий по оптимизации расходов бюджетов и повышению бюджетной дисциплины;
– качественная реализация определенных общегосударственных приоритетов бюджетной политики (достижение конкретных показателей по заданному перечню индикаторов: 100%-ная оплата ЖКУ, снижение инфляции, введение нормативного бюджетирования и т.д.), а также повышение качества управления региональными финансами, финансовое обеспечение реализации в регионах федеральных решений, приводящих к дополнительному (сверх общего уровня инфляции) увеличению расходных обязательств.
Очевидно, негативным явлением для субъектов РФ станет сокращение федерального субсидирования отдельных социальных расходов. Более эффективным представляется сохранить общий объем субсидирования, повысив эффективность такой финансовой поддержки, – к примеру, субсидировать не просто детские пособия, а их увеличение свыше заданного уровня.
Вопрос: Концепцией на 2004–2006 гг. было рекомендовано разработать меры по повышению результативности расходов бюджетов. На каком этапе находится эта работа в регионе? Осуществляется ли внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и если да, то в каких отраслях? Существует ли система показателей эффективности бюджетных расходов? Принят ли в Вашем субъекте трехлетний бюджет?
Ответ: В Красноярском крае с 2007 г. действуют 26 среднесрочных ведомственных целевых программ во всех отраслях бюджетной сферы. Нормативными актами края, утверждающими указанные программы, определены цели их реализации, перечни целевых показателей и задачи, которые для этого необходимо решить. Доля расходов, формируемых в рамках краевых ведомственных целевых программ, в объеме расходов краевого бюджета в 2007 г. составила 75%.
Распоряжением совета администрации Красноярского края утвержден среднесрочный финансовый план на 2008–2010 гг. В 2008 г. планируется принятие краевого бюджета на 2009–2011 гг.
Вопрос: Осуществляется ли в регионе переход к предоставлению бюджетных услуг автономными учреждениями (АУ) и коммерческими организациями (КО)? В каких сферах бюджетные услуги предоставляются АУ и КО? Как Вы считаете, могут ли несколько муниципальных образований быть учредителями одного учреждения? Приведет ли это к экономии средств и улучшению качества услуг?
Ответ: В рамках реализации программы реформирования региональных финансов Красноярский край одним из первых начал работу по переходу к предоставлению бюджетных услуг через автономные учреждения. В настоящее время в форме государственных АУ функционируют 25 краевых учреждений. В 2008–2010 гг. в форму автономных планируется перевести еще 24 учреждения. Краевые автономные учреждения (в том числе будущие АУ) предоставляют услуги в области социального обслуживания населения, физической культуры и спорта, культуры, образования и др.
Считаю, что необходимо дать нескольким муниципальным образованиям возможность быть учредителями одного учреждения: это должно привести к оптимизации бюджетных расходов и повышению качества предоставления бюджетных услуг.
Вопрос: Каково Ваше отношение к мнению федерального центра о нецелесообразности пересмотра разграничения налоговых источников между федеральным центром и регионами и к тому, что перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ является налог на недвижимость? В какой уровень бюджетной системы, по Вашему мнению, целесообразно его зачисление? Расскажите о Ваших предложениях и обоснованиях пересмотра действующего разграничения налогов.
Ответ: Пересмотр разграничения налоговых источников между федеральным центром и регионами целесообразен. В целях компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в связи с изменениями федерального законодательства о налогах и сборах мы предлагаем внести изменения в гл. 25 Налогового кодекса в части увеличения ставки налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ.
Что касается налога на недвижимость, то прежде чем его вводить, необходимо осуществить следующие мероприятия:
- разработать порядок массовой оценки недвижимости, механизм обжалования результатов оценки (в том числе досудебный);
- законодательно установить исполнителя по определению кадастровой стоимости объектов недвижимости, порядок утверждения результатов оценки;
- четко определить элементы налогообложения будущего налога;
- сформировать кадастр недвижимости на единые объекты недвижимости, достоверные реестры собственников.
Для сокращения сроков формирования кадастров недвижимости нужно внести изменения в федеральное законодательство в части освобождения граждан от уплаты госпошлины при регистрации прав на недвижимое имущество, по бесплатному получению физическими лицами документов из органов (организаций) по государственному техническому учету и технической инвентаризации, необходимых для регистрации объектов недвижимости в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав.
Налог на недвижимость планируется ввести взамен существующего земельного налога и налога на имущество физических лиц, поэтому зачисляться он должен в бюджеты поселений (на межселенной территории соответственно в бюджеты муниципальных районов), став источником пополнения доходов местных бюджетов. В случае отмены налога на имущество организаций и включения его в структуру налога на недвижимость предлагаем налог на недвижимость сделать региональным и установить процент отчисления от него в бюджеты поселений.
Также предлагаем отменить федеральные налоговые льготы по региональным и местным налогам, предусмотренные действующим законодательством. В настоящее время межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами РФ не предусматривают компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов в результате предоставления таких льгот. Отмена федеральных налоговых льгот позволит субъектам РФ сократить объемы выпадающих доходов региональных и местных бюджетов от их предоставления и направить высвобожденные средства на выполнение своих расходных полномочий.
Вопрос: Как Вы относитесь к рекомендации создавать фонды финансовых резервов, прежде всего субъектам РФ, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться в соответствии с экономической конъюнктурой в регионе?
Ответ: Считаю, что регионам, чьи доходы в значительной степени зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться в соответствии с экономической конъюнктурой, нужно на случай изменения конъюнктуры рынка в целях обеспечения стабильности и сбалансированности бюджетов создавать резервные фонды.
Вопрос: С 2009 г. предлагается законодательно закрепить дополнительные возможности и ограничения для субъектов РФ в зависимости не только от дотационности, но и от качества управления региональными финансами. Критерии качества управления финансами субъектов РФ должны устанавливаться нормативно-правовым актом Правительства РФ. Как Вы оцениваете данное нововведение?
Ответ: Субсидии из федерального бюджета на софинансирование расходов бюджетов субъектов РФ должны распределяться между субъектами РФ в зависимости не от уровня бюджетной обеспеченности, а от качества управления региональными финансами. Показатели и критерии определения качества управления региональными финансами необходимо установить нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Также считаем, что ограничения для субъектов РФ, получающих финансовую помощь из федерального бюджета, должны быть установлены с учетом качества управления региональными финансами, а не дотационности территории.
Первыми на наше предложение откликнулись начальник Департамента финансов и бюджетной политики – первый заместитель председателя правительства Белгородской области В. Ф. Боровик и заместитель начальника главного финансового управления Кемеровской области С. Н. Ващенко. Их ответы мы публикуем ниже.
Вопрос: Какова Ваша предварительная оценка итогов реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006–2008 гг.? Все ли удалось выполнить? Какие положения Концепции не оправдались? Какие положения позитивно повлияли на развитие региональных финансов? Какие положения должны получить развитие в последующие периоды и в чем они заключаются?
Ответ: Совершенствование системы межбюджетных отношений является одной из наиболее актуальных задач, стоящих перед финансовой системой страны. С принятием Бюджетного кодекса РФ и установлением базовых принципов взаимоотношений между уровнями бюджетной системы процесс реформирования межбюджетных отношений приобрел системный характер. Но на протяжении десятилетнего периода реформ незыблемыми остаются основные приоритеты развития бюджетной системы и межбюджетных отношений. Принимаемые концепции повышения эффективности межбюджетных отношений стали инструментом определения конкретных задач и путей их достижения на заданный период.
Задачи Концепции на 2006–2008 гг. ставились с учетом планируемых поправок в Бюджетный кодекс РФ, с вступлением которых в силу (с 2008 г.) фактически стала действовать новая редакция Бюджетного кодекса. Существенные изменения, внесенные с систему межбюджетных отношений, обеспечили законодательную основу для создания стимулов и требований с целью повышения результативности расходов бюджетов всех уровней. Введение трехуровневой зависимости муниципальных образований от доли межбюджетных трансфертов в объеме собственных доходов бюджетов и установление на этой основе требований о предельном размере дефицита бюджетов и муниципального долга (а для высокодотационных территорий – о принятии мер по оздоровлению муниципальных финансов) будет весьма эффективным.
Озвученное в Концепции предоставление субъектам и органам местного самоуправления право самостоятельно, в рамках единой методологии детализировать бюджетную классификацию в соответствии со спецификой и потребностями каждого бюджета также узаконено поправками в Бюджетный кодекс РФ. Необходимо отметить положительный эффект от применения детализации бюджетной классификации как по областному бюджету, так и по бюджетам муниципальных образований. Однако в бюджетном законодательстве не нашла отражения предлагаемая Концепцией 2006–2008 гг. мера по установлению предельного срока внесения изменений в бюджетную классификацию, что значительно стабилизировало бы исполнение бюджетов и избавило от необходимости внесения изменений в закон (решения) о бюджете в течение финансового года.
Провозглашенные Концепцией и законодательно установленные ограничения по срокам принятия федеральных законов о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, к сожалению, не всегда соблюдаются, что вызывает разбалансирование уже сформированных бюджетов на очередной финансовый год. Одним из примеров явилось принятие Федерального закона от 29 ноября 2007 г. № 280-ФЗ, распространившего на 2008 г. действие нулевой налоговой ставки по налогу на прибыль организаций, не перешедших на единый сельскохозяйственный налог. Сумма выпадающих доходов для областного бюджета в связи с продлением налоговой льготы составила 213,4 млн руб., причем ее компенсация федеральным центром не предусмотрена.
Не реализованным до настоящего времени остается пункт Плана мероприятий по реализации Концепции 2006–2008 гг. о разработке методических рекомендации для субъектов РФ и муниципальных образований по оценке эффективности планируемых и реализуемых бюджетных инвестиций. Такие рекомендации явились бы для регионов платформой формирования системы аудита эффективности бюджетных инвестиций, которая приобретает первостепенное значение при составлении программы бюджетных инвестиций на плановый период.
Нельзя не сказать о совершенствовании системы разграничения полномочий. Периодически вносимые поправки в федеральные законы об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и организации местного самоуправления в Российской Федерации направлены на установление наиболее рациональной системы разграничения полномочий. Но в объеме субвенций Минфин России не предусматривает расходы на администрирование переданных на региональный уровень полномочий, вследствие чего в бюджетах субъектов возникают дополнительные расходы. На уровне поселений реализация отдельных полномочий, закрепленных Федеральным законом № 131-ФЗ, по ряду объективных причин значительно усложнена. Исполнение некоторых полномочий на уровне районов намного рациональнее с точки зрения качества. Поэтому практикуется передача таких полномочий от поселений муниципальным районам на основе заключенных соглашений, что увеличивает нагрузку на районные финансовые службы в связи с прохождением дополнительных межбюджетных субвенций.
Вопрос: Согласны ли Вы с тем, что за счет дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется финансовая поддержка субъектов РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился благодаря росту их экономического потенциала? На майском семинаре в Уфе высказывались мнения, что нужно образовать специальный фонд.
Ответ: Бюджетная политика, проводимая в стране в последнее время, позволяет субъектам РФ, обеспечившим более высокий уровень собственных доходов, рассчитывать на дополнительную финансовую помощь со стороны федерального центра. Считаю, что за счет дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности федеральная власть не только осуществляет финансовую поддержку субъектов РФ, но и сокращает различия в бюджетной обеспеченности регионов, стимулируя их, создавая заинтересованность в снижении кредиторской задолженности и увеличении поступления доходов в бюджеты субъектов РФ.
Вопрос: Как Вы относитесь к сокращению количества субсидий, передаваемых из федерального бюджета на социальные мероприятия, такие как выплата детских пособий и выплаты малоимущим гражданам в виде жилищных субсидий? Не приведет ли это к снижению расходов социальной направленности на региональном уровне? Каковы Ваши предложения по совершенствованию механизмов софинансирования?
Ответ: Учитывая принимаемые меры по дальнейшему совершенствованию демографической ситуации, социальной направленности бюджетных расходов, обеспечению социально незащищенных слоев населения, целесообразно пересмотреть размеры ежемесячного пособия на ребенка, выплат ветеранам труда и труженикам тыла и увеличить объемы субсидий на вышеуказанные цели, но не отказываться от них, как это предполагается Концепцией на 2009–2011 гг. Тем более стремление к отмене таких субсидий противоречит Бюджетному посланию Президента РФ на 2009–2011 гг., в котором озвучена необходимость регулярной индексации названных видов социальных пособий.
Вопрос: Концепцией на 2004–2006 гг. было рекомендовано разработать меры по повышению результативности расходов бюджетов. На каком этапе находится эта работа в регионе? Осуществляется ли внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и если да, то в каких отраслях? Существует ли система показателей эффективности бюджетных расходов? Принят ли в Вашем субъекте трехлетний бюджет?
Ответ: В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. мы приняли Программу реформирования системы управления общественными финансами Белгородской области (утверждена постановлением правительства Белгородской области от 4 ноября 2004 г. № 155-пп). Планом осуществления данной Программы предусматривалась разработка нормативной базы, необходимой для внедрения на территории области методов БОР. Первым шагом реализации региональной Программы стало утверждение перечня бюджетных услуг, оказываемых органами исполнительной власти населению Белгородской области в сферах образования, культуры, молодежной политики, физкультуры и спорта, здравоохранения и социальной защиты. Далее были приняты стандарты качества бюджетных услуг и Порядок оценки эффективности деятельности бюджетных учреждений, предоставляющих социальные услуги. В июне 2006 г. правительством области утверждено комплексное постановление «О внедрении методов бюджетирования, ориентированного на результат», определившее приоритеты применения в бюджетной сфере методов, направленных на результативность бюджетных расходов. Уже с 2007 г. в регионе введена отраслевая система оплаты труда работников социально-культурной сферы, что позволило в значительной степени повысить уровень зарплаты. Достаточно сказать, что темп роста фонда оплаты труда по консолидированному бюджету области в 2008 г. к уровню 2007 г. составил 136%.
В настоящее время приоритетным направлением для нас становится более динамичное внедрение методов БОР и повышение качества управления финансами на муниципальном уровне. Достаточный потенциал для этого в муниципальных образованиях есть. С нашей стороны необходим более широкий спектр стимулирующих мер, который, считаю, ограничен и на федеральном уровне. Функционирование фонда реформирования региональных и муниципальных финансов не теряет свою актуальность, и Белгородская область реально ощутила его действие, выиграв в 2006 г. конкурс и получив субсидии. Но на современном этапе нужны более радикальные меры. Концепцией на 2006–2008 гг. предполагалось создание системы финансового поощрения субъектов РФ, получивших более высокую оценку в рейтинге использования новых принципов бюджетирования. В настоящий момент приказом Минфина России предусмотрен мониторинг качества финансового менеджмента только по главным распорядителям средств федерального бюджета. Методики оценки качества управления региональными бюджетами на сегодняшний день нет, а мониторинг по субъектам РФ осуществляется лишь в части соблюдения ими требований бюджетного законодательства. Остается ждать практических шагов реализации Концепции на 2009–2011 гг., в которой вновь отражена перспектива формирования рейтинга качества управления региональными финансами.
Вопрос: Осуществляется ли в регионе переход к предоставлению бюджетных услуг автономными учреждениями (АУ) и коммерческими организациями (КО)? В каких сферах бюджетные услуги предоставляются АУ и КО? Как Вы считаете, могут ли несколько муниципальных образований быть учредителями одного учреждения? Приведет ли это к экономии средств и улучшению качества услуг?
Ответ: В качестве эксперимента по реализации процесса преобразования бюджетных учреждений в форму автономных с 2008 г. в регионе на основе распоряжения правительства области проведена реорганизация ГУ «ТРК “Мир Белогорья”» в форму АУ. С учетом изучения практики работы данного учреждения по итогам текущего года будет разработана необходимая нормативно-правовая база и модельные правовые акты для муниципальных образований области.
Вопрос возможной перспективы соучреждения несколькими муниципальными образованиями одного автономного учреждения, предлагаемый Концепцией на 2009–2011 гг. как способ повышения эффективности управления финансами, думаю, требует тщательной проработки на всех уровнях бюджетной системы. В первую очередь необходимо выработать четкий механизм функционирования таких межмуниципальных учреждений, чтобы исключить сложности в координировании их деятельности несколькими учредителями.
Вопрос: Каково Ваше отношение к мнению федерального центра о нецелесообразности пересмотра разграничения налоговых источников между федеральным центром и регионами и к тому, что перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ является налог на недвижимость? В какой уровень бюджетной системы, по Вашему мнению, целесообразно его зачисление? Расскажите о Ваших предложениях и обоснованиях пересмотра действующего разграничения налогов.
Ответ: Полагаю, что действующее на сегодняшний день разграничение налоговых источников между федеральным центром и регионами обоснованно, обеспечивает последних необходимыми ресурсами для выполнения закрепленных за ними полномочий, и согласен с мнением федерального центра о нецелесообразности их пересмотра.
Одним из основных направлений бюджетной и налоговой политики государства должно стать полное обеспечение регионов и муниципальных образований доходами для выполнения собственных расходных полномочий. При введении налога на недвижимость возникает необходимость определения уровня бюджетной системы, за которым он будет закреплен. Так как в состав единого налога на недвижимость войдут три налога: земельный, на имущество организаций и на имущество физических лиц, – которые сегодня зачисляются в бюджеты двух уровней (бюджеты субъекта и местные бюджеты), в целях недопущения увеличения диспропорций между муниципальными образованиями следует проработать вопрос о закреплении налога на недвижимость в полном объеме за субъектами РФ с предоставлением права устанавливать на региональном уровне нормативы отчислений данного налога в бюджеты муниципальных образований. Если все же возникнет вопрос определения нормативов, то возможно распределение 1:1 (50% – субъектам РФ, 50% – поселениям), поскольку на сегодня это источники формирования бюджетов второго и четвертого уровней.
Вопрос: Как Вы относитесь к рекомендации создавать фонды финансовых резервов, прежде всего субъектам РФ, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться в соответствии с экономической конъюнктурой в регионе?
Ответ: Если доходная часть бюджета отдельных регионов в силу моноотраслевого характера экономики напрямую зависит от мировой конъюнктуры цен на отдельные виды продукции, производимой ограниченным кругом налогоплательщиков, то одним из вариантов снижения рисков действительно может стать формирование в регионе фонда финансовых резервов. В случае резкого колебания мировых цен на продукцию, производимую монополистом, средства такого фонда позволят стабилизировать наполнение бюджета доходными источниками. Кроме того, средства фонда, сформированного за счет доходов регионального бюджета, помогут обеспечить стабильность исполнения обязательств субъектов РФ при возникновении временных кассовых разрывов.
Вопрос: С 2009 г. предлагается законодательно закрепить дополнительные возможности и ограничения для субъектов РФ в зависимости не только от дотационности, но и от качества управления региональными финансами. Критерии качества управления финансами субъектов РФ должны устанавливаться нормативно-правовым актом Правительства РФ. Как Вы оцениваете данное нововведение?
Ответ: Эффективность рейтинговой оценки качества управления региональными финансами во многом будет зависеть от объективности применяемых показателей и исключения формальности при расчете критериев. Недопустима чрезмерная ориентированность показателей на долю расходов бюджета, формируемую в соответствии с принципами БОР. Субъекты РФ находятся на разных стадиях внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, а в погоне за высокими оценками в рейтинге качества управления принципы бюджетирования могут стать формальным средством отчетности.
Сомнение вызывает применение в качестве стимула для муниципальных образований переноса объема средств, направляемого в виде субвенций в составе дотаций, а также предоставление права выделения временно не используемых субвенций на другие цели бюджета. Такая мера подрывает законодательную гарантию безусловного выполнения муниципальными образованиями переданных им государственных полномочий. К тому же прохождение субвенций, получаемых из федерального бюджета на выполнение государственных полномочий Российской Федерации, контролируется Федеральным казначейством.
Справка «Бюджета»
Владимир Филиппович БОРОВИК, первый заместитель председателя правительства Белгородской области – начальник Департамента финансов и бюджетной политики
Родился 4 января 1956 г. в пос. Изварино Краснодонского района Луганской области.
В 1977 г. окончил Харьковский институт инженеров коммунального строительства, в 1990 г. – Высшую партийную школу при ЦК КПСС.
1977–1978 гг. – начальник планово-производственного отдела в райколхозстройобъединении в Житомирской области.
С 1983 г. работал в партийных органах, где прошел путь от инструктора орготдела райкома КПСС до заместителя заведующего отделом организационно-партийной и кадровой работы Белгородского обкома КПСС.
С 1994 г. – заведующий аналитическим отделом аппарата Белгородской областной Думы.
С 1996 г. – начальник бюджетного отдела Департамента финансов.
С 1998 г. – начальник Департамента финансов и бюджетной политики области – первый заместитель председателя правительства Белгородской области.
Награжден медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени, медалью «За заслуги перед землей Белгородской» I степени. Имеет благодарность министра финансов РФ.
Отличник финансовой работы. Заслуженный экономист РФ.
Владимир Филиппович БОРОВИК, первый заместитель председателя правительства Белгородской области – начальник Департамента финансов и бюджетной политики
Родился 4 января 1956 г. в пос. Изварино Краснодонского района Луганской области.
В 1977 г. окончил Харьковский институт инженеров коммунального строительства, в 1990 г. – Высшую партийную школу при ЦК КПСС.
1977–1978 гг. – начальник планово-производственного отдела в райколхозстройобъединении в Житомирской области.
С 1983 г. работал в партийных органах, где прошел путь от инструктора орготдела райкома КПСС до заместителя заведующего отделом организационно-партийной и кадровой работы Белгородского обкома КПСС.
С 1994 г. – заведующий аналитическим отделом аппарата Белгородской областной Думы.
С 1996 г. – начальник бюджетного отдела Департамента финансов.
С 1998 г. – начальник Департамента финансов и бюджетной политики области – первый заместитель председателя правительства Белгородской области.
Награжден медалью ордена «За заслуги перед Отечеством» II степени, медалью «За заслуги перед землей Белгородской» I степени. Имеет благодарность министра финансов РФ.
Отличник финансовой работы. Заслуженный экономист РФ.
Вопрос: Какова Ваша предварительная оценка итогов реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006–2008 гг.? Все ли удалось выполнить? Какие положения Концепции не оправдались? Какие положения позитивно повлияли на развитие региональных финансов? Какие положения должны получить развитие в последующие периоды и в чем они заключаются?
Ответ: Последнее десятилетие мы живем в условиях реализации бюджетных реформ. Благодаря настойчивости Министерства финансов РФ и работе финансистов на местах эти реформы имеют существенные положительные итоги: проведено разграничение полномочий, отменены «необеспеченные мандаты», установлены единые для всех регионов нормативы налоговых отчислений, относительно формализован процесс распределения финансовой помощи. В результате сегодня регионы более отчетливо понимают сферу своей ответственности и финансовые возможности. Можно выстраивать работу финансовой системы на перспективу. Благодаря реализации налоговой политики отчасти снижено влияние трансфертного ценообразования и упорядочены налоговые льготы.
Однако в ходе реализации Концепции на 2006–2008 гг. не решен ряд вопросов, и Красноярский край неоднократно направлял в федеральные органы государственной власти предложения о внесении изменений в федеральное законодательство. В частности, распределение средств фонда софинансирования расходов бюджетов субъектов РФ не всегда прозрачно. Субсидии из федерального бюджета продолжают распределяться между субъектами РФ в зависимости от уровня их бюджетной обеспеченности, а не от качества управления финансами. Продолжается внесение изменений в федеральное законодательство о налогах и сборах, приводящих к снижению доходов бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, не сопровождающееся компенсацией выпадающих доходов.
Передача государственных полномочий Российской Федерации на уровень субъектов РФ зачастую осуществляется без обеспечения их реализации финансовыми ресурсами. Так, с 1 января 2008 г. вступил в силу Федеральный закон № 258-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», согласно которому субъектам РФ передаются для исполнения за счет субвенций из федерального бюджета полномочия Российской Федерации:
– в области образования (в части контроля качества образования по федеральным компонентам государственных образовательных стандартов, лицензирования и государственной аккредитации, надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации) – ст. 2 п. 8;
– по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) – ст. 18 п. 4.
При этом в законе о федеральном бюджете на 2008–2010 гг. не предусматривается предоставление субъектам РФ субвенций на осуществление указанных полномочий.
Не разработаны и критерии эффективности исполнения переданных полномочий. В целях оценки правильности принимаемых решений о делегировании полномочий необходимо определить критерии эффективности выбранного механизма реализации полномочий (составить перечень показателей эффективности). Красноярский край готов выступить пилотной площадкой для такой работы.
Вопрос: Согласны ли Вы с тем, что за счет дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности осуществляется финансовая поддержка субъектов РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился благодаря росту их экономического потенциала? На майском семинаре в Уфе высказывались мнения, что нужно образовать специальный фонд.
Ответ: Я согласен с тем, что финансовая поддержка субъектов РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых повысился благодаря росту их экономического потенциала, должна продолжаться в среднесрочной перспективе (если эти субъекты имели право на получение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период). Такая поддержка является действенным стимулом для активизации работы, направленной на повышение бюджетной обеспеченности региона. Мы предлагаем исключить из состава дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ средства, распределяемые в целях доведения объемов дотаций субъектам РФ на очередной финансовый год до уровня текущего финансового года. Данные средства необходимо предусмотреть в федеральном бюджете на 2009 г. и плановый период 2010 и 2011 гг. в форме субсидий на компенсацию потерь бюджетов субъектов РФ, у которых расчетный объем дотаций на очередной финансовый год меньше объема дотаций, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год, при необходимости включив в методику их распределения показатели эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ.
Вопрос: Как Вы относитесь к сокращению количества субсидий, передаваемых из федерального бюджета на социальные мероприятия, такие как выплата детских пособий и выплаты малоимущим гражданам в виде жилищных субсидий? Не приведет ли это к снижению расходов социальной направленности на региональном уровне? Каковы Ваши предложения по совершенствованию механизмов софинансирования?
Ответ: Для совершенствования механизмов софинансирования расходов бюджетов субъектов РФ из федерального бюджета, считаю, должны субсидироваться определенные целевые расходы по единому для всех субъектов алгоритму, в основе которого лежат не показатели бюджетной обеспеченности, а качество выполнения регионами определенных целевых ориентиров и задач. Средства софинасирования должны быть стимулирующим инструментом (бонусом) для реализации в регионах федеральной финансовой политики по следующим направлениям:
– развитие собственной доходной базы регионального бюджета (либо увеличение поступлений с территории региона в федеральной бюджет);
– проведение комплекса мероприятий по оптимизации расходов бюджетов и повышению бюджетной дисциплины;
– качественная реализация определенных общегосударственных приоритетов бюджетной политики (достижение конкретных показателей по заданному перечню индикаторов: 100%-ная оплата ЖКУ, снижение инфляции, введение нормативного бюджетирования и т.д.), а также повышение качества управления региональными финансами, финансовое обеспечение реализации в регионах федеральных решений, приводящих к дополнительному (сверх общего уровня инфляции) увеличению расходных обязательств.
Очевидно, негативным явлением для субъектов РФ станет сокращение федерального субсидирования отдельных социальных расходов. Более эффективным представляется сохранить общий объем субсидирования, повысив эффективность такой финансовой поддержки, – к примеру, субсидировать не просто детские пособия, а их увеличение свыше заданного уровня.
Вопрос: Концепцией на 2004–2006 гг. было рекомендовано разработать меры по повышению результативности расходов бюджетов. На каком этапе находится эта работа в регионе? Осуществляется ли внедрение принципов бюджетирования, ориентированного на результат, и если да, то в каких отраслях? Существует ли система показателей эффективности бюджетных расходов? Принят ли в Вашем субъекте трехлетний бюджет?
Ответ: В Красноярском крае с 2007 г. действуют 26 среднесрочных ведомственных целевых программ во всех отраслях бюджетной сферы. Нормативными актами края, утверждающими указанные программы, определены цели их реализации, перечни целевых показателей и задачи, которые для этого необходимо решить. Доля расходов, формируемых в рамках краевых ведомственных целевых программ, в объеме расходов краевого бюджета в 2007 г. составила 75%.
Распоряжением совета администрации Красноярского края утвержден среднесрочный финансовый план на 2008–2010 гг. В 2008 г. планируется принятие краевого бюджета на 2009–2011 гг.
Вопрос: Осуществляется ли в регионе переход к предоставлению бюджетных услуг автономными учреждениями (АУ) и коммерческими организациями (КО)? В каких сферах бюджетные услуги предоставляются АУ и КО? Как Вы считаете, могут ли несколько муниципальных образований быть учредителями одного учреждения? Приведет ли это к экономии средств и улучшению качества услуг?
Ответ: В рамках реализации программы реформирования региональных финансов Красноярский край одним из первых начал работу по переходу к предоставлению бюджетных услуг через автономные учреждения. В настоящее время в форме государственных АУ функционируют 25 краевых учреждений. В 2008–2010 гг. в форму автономных планируется перевести еще 24 учреждения. Краевые автономные учреждения (в том числе будущие АУ) предоставляют услуги в области социального обслуживания населения, физической культуры и спорта, культуры, образования и др.
Считаю, что необходимо дать нескольким муниципальным образованиям возможность быть учредителями одного учреждения: это должно привести к оптимизации бюджетных расходов и повышению качества предоставления бюджетных услуг.
Вопрос: Каково Ваше отношение к мнению федерального центра о нецелесообразности пересмотра разграничения налоговых источников между федеральным центром и регионами и к тому, что перспективным источником формирования доходов бюджетов субъектов РФ является налог на недвижимость? В какой уровень бюджетной системы, по Вашему мнению, целесообразно его зачисление? Расскажите о Ваших предложениях и обоснованиях пересмотра действующего разграничения налогов.
Ответ: Пересмотр разграничения налоговых источников между федеральным центром и регионами целесообразен. В целях компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов в связи с изменениями федерального законодательства о налогах и сборах мы предлагаем внести изменения в гл. 25 Налогового кодекса в части увеличения ставки налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ.
Что касается налога на недвижимость, то прежде чем его вводить, необходимо осуществить следующие мероприятия:
- разработать порядок массовой оценки недвижимости, механизм обжалования результатов оценки (в том числе досудебный);
- законодательно установить исполнителя по определению кадастровой стоимости объектов недвижимости, порядок утверждения результатов оценки;
- четко определить элементы налогообложения будущего налога;
- сформировать кадастр недвижимости на единые объекты недвижимости, достоверные реестры собственников.
Для сокращения сроков формирования кадастров недвижимости нужно внести изменения в федеральное законодательство в части освобождения граждан от уплаты госпошлины при регистрации прав на недвижимое имущество, по бесплатному получению физическими лицами документов из органов (организаций) по государственному техническому учету и технической инвентаризации, необходимых для регистрации объектов недвижимости в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав.
Налог на недвижимость планируется ввести взамен существующего земельного налога и налога на имущество физических лиц, поэтому зачисляться он должен в бюджеты поселений (на межселенной территории соответственно в бюджеты муниципальных районов), став источником пополнения доходов местных бюджетов. В случае отмены налога на имущество организаций и включения его в структуру налога на недвижимость предлагаем налог на недвижимость сделать региональным и установить процент отчисления от него в бюджеты поселений.
Также предлагаем отменить федеральные налоговые льготы по региональным и местным налогам, предусмотренные действующим законодательством. В настоящее время межбюджетные отношения между Российской Федерацией и субъектами РФ не предусматривают компенсации выпадающих доходов бюджетов субъектов в результате предоставления таких льгот. Отмена федеральных налоговых льгот позволит субъектам РФ сократить объемы выпадающих доходов региональных и местных бюджетов от их предоставления и направить высвобожденные средства на выполнение своих расходных полномочий.
Вопрос: Как Вы относитесь к рекомендации создавать фонды финансовых резервов, прежде всего субъектам РФ, доходы которых значительно зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться в соответствии с экономической конъюнктурой в регионе?
Ответ: Считаю, что регионам, чьи доходы в значительной степени зависят от одного доходного источника, поступления по которому могут изменяться в соответствии с экономической конъюнктурой, нужно на случай изменения конъюнктуры рынка в целях обеспечения стабильности и сбалансированности бюджетов создавать резервные фонды.
Вопрос: С 2009 г. предлагается законодательно закрепить дополнительные возможности и ограничения для субъектов РФ в зависимости не только от дотационности, но и от качества управления региональными финансами. Критерии качества управления финансами субъектов РФ должны устанавливаться нормативно-правовым актом Правительства РФ. Как Вы оцениваете данное нововведение?
Ответ: Субсидии из федерального бюджета на софинансирование расходов бюджетов субъектов РФ должны распределяться между субъектами РФ в зависимости не от уровня бюджетной обеспеченности, а от качества управления региональными финансами. Показатели и критерии определения качества управления региональными финансами необходимо установить нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Также считаем, что ограничения для субъектов РФ, получающих финансовую помощь из федерального бюджета, должны быть установлены с учетом качества управления региональными финансами, а не дотационности территории.
Справка «Бюджета»
Михаил Михайлович КОТЮКОВ, министр финансов Красноярского края
Родился в 1976 г. в Красноярске.
В 1999 г. с отличием окончил Красноярский государственный университет, специальность «Экономист».
Трудовую деятельность начал в 1997 г. в должности главного экономиста кредитного отдела Главного финансового управления администрации Красноярского края.
В 1999 г. назначен начальником контрольно-ревизионного отдела Главного финансового управления администрации Красноярского края.
В 2001 г. возглавил финансовый отдел ОАО «Красноярскагропромдорстрой».
2002–2003 гг. – главный специалист отдела анализа финансово-кредитных ресурсов и бюджетной политики, затем начальник отдела инвестиционных ресурсов и экологии Главного управления экономики и планирования администрации города Красноярска.
В 2003 г. занял пост заместителя начальника Главного финансового управления администрации Красноярского края, в 2005 г. – первого заместителя руководителя Департамента финансов администрации края.
2007 г. – проректор по экономике и финансам Сибирского федерального университета.
2007–2008 гг. – заместитель губернатора – руководитель Департамента финансов администрации края.
В июле 2008 г. назначен министром финансов Красноярского края.
Михаил Михайлович КОТЮКОВ, министр финансов Красноярского края
Родился в 1976 г. в Красноярске.
В 1999 г. с отличием окончил Красноярский государственный университет, специальность «Экономист».
Трудовую деятельность начал в 1997 г. в должности главного экономиста кредитного отдела Главного финансового управления администрации Красноярского края.
В 1999 г. назначен начальником контрольно-ревизионного отдела Главного финансового управления администрации Красноярского края.
В 2001 г. возглавил финансовый отдел ОАО «Красноярскагропромдорстрой».
2002–2003 гг. – главный специалист отдела анализа финансово-кредитных ресурсов и бюджетной политики, затем начальник отдела инвестиционных ресурсов и экологии Главного управления экономики и планирования администрации города Красноярска.
В 2003 г. занял пост заместителя начальника Главного финансового управления администрации Красноярского края, в 2005 г. – первого заместителя руководителя Департамента финансов администрации края.
2007 г. – проректор по экономике и финансам Сибирского федерального университета.
2007–2008 гг. – заместитель губернатора – руководитель Департамента финансов администрации края.
В июле 2008 г. назначен министром финансов Красноярского края.
