В новой реальности Главному контрольному управлению города Москвы пришлось не только изменить формат контрольной деятельности, но и научиться выполнять несвойственные ему функции. Например, полномочия по рассмотрению и вынесению постановлений по делам об административной ответственности за нарушение карантина и режима самоизоляции. О том, как удалось вписать новые функции в работу управления, не снизить при этом уровень эффективности контрольный деятельности и не оставить без внимания реализацию национальных проектов, рассказал министр Правительства Москвы, начальник Главного контрольного управления Евгений Александрович ДАНЧИКОВ.
— Евгений Александрович, Москва уже несколько лет активно занимается цифровизацией финансового контроля и контроля закупок. Насколько достигнутый уровень цифровизации помог в период пандемии не снизить эффективность деятельности Главконтроля?
— Задумываться о повышении результативности контрольной деятельности мы начали еще в 2013 году. Тогда мы провели первоначальный анализ и оценку текущей эффективности, в результате чего стало ясно, что классическая модель организации контрольной деятельности не позволяет эффективно проводить проверки всех органов власти, предприятий и организаций, контроль за деятельностью которых мы уполномочены осуществлять. Таких объектов контроля у нас не менее восьми тысяч. Согласитесь, это значительный объем работы. Для выполнения такого объема работы у нас было два способа — внедрять цифровые технологии или раздувать штат ревизоров. Мы, разумеется, выбрали первый путь. За счет цифровизации мы можем сделать многие управленческие и технологические процессы более прозрачными, изменить саму технологию контроля, заменив последующий контроль на управление рисками и предупреждение нарушений.
Такой подход дает свои результаты. Если при классической модели контроля мы могли обработать порядка 30 процентов закупок, то сегодня благодаря автоматизации всего закупочного процесса и встраиванию в него контрольных точек проверку проходит абсолютно каждая закупка, начиная с планирования и заканчивая приемкой товаров, работ и услуг. При этом если в «доцифровые» годы выявляемость нарушений, по нашим оценкам, составляла не более 45 процентов, то с переходом в «цифру» и внедрением риск-ориентированного подхода все нарушения — и серьезные (такие как попытка закупки роскоши или списания средств со счета учреждения), и самые мелкие — находятся в поле зрения контрольного органа.
Таким образом, именно цифровые технологии дают нам возможность построить систему мониторинга такого колоссального количества объектов контроля, которое есть в Москве.
Число классических проверок с выездом бригады ревизоров на место, сбором копий документов, получением письменных объяснений, сокращается с каждым годом. Если в 2015 году мы провели более 240 выездных проверок, то в 2019 году их было уже всего 34 (рисунок 1).
В 2020 году из-за распространения коронавирусной инфекции мы практически отказались от данного вида контроля, при этом эффективность контрольной деятельности сохранилась на высоком уровне.
Надо понимать, что когда мы говорим о цифровизации контроля, то речь идет не об автоматизации внутренних процессов, создании информационных систем внутри контрольного органа для оцифровывания актов проверок и не о расширении парка компьютерной техники ревизоров, а именно о создании общей цифровой среды. То есть о переводе в электронный вид всех процессов управления городом, в которые встраиваются контрольные точки. Они-то и формируют цифровую систему контроля.
Такие точки условно разделены на два типа: блокирующие и уведомительные. Блокирующие — это программирование процесса реализации задачи, которое не позволяет допустить отклонение от установленных законодательством норм и правил. Уведомительные контрольные точки в случае отклонения от установленных требований позволяют в автоматическом режиме передавать информацию о свершившемся событии ревизору.
Эту технологию мы активно применяем в ключевых системах управления городом. Например, в городской цифровой платформе закупок, которая объединяет в себе Единую информационную систему торгов города Москвы (ЕАИСТ) и отраслевые системы, где первоначально планируются потребности, финансовую систему, через которую осуществляется бюджетирование, облачную бухгалтерию, другие вспомогательные информационные системы и справочники. Ежегодно через такую цифровую платформу торгов проходят закупки на общую сумму свыше 2 триллионов рублей (это почти восемь процентов всех закупок России).
В цифровом контроле мы активно начали использовать и внедрять технологии искусственного интеллекта, что позволит полностью автоматизировать большинство рутинных операций. Например, анализ больших объемов текстовой информации и баз данных. В области контроля за благоустройством и содержанием городских территорий мы активно внедряем технологии, позволяющие строить 3D-модель города, используем машинное зрение для сканирования повреждений дорожного полотна, состояния дорожных знаков и разметки, устанавливаем RF-ID-радиометки на элементы городского хозяйства, широко применяем интернет вещей в контроле за состоянием и качеством городской среды (рисунок 2). Например, сегодня вся городская уборочная техника оснащена системами ГЛОНАСС и датчиками уровня топлива. Это позволяет контролировать оплату работы только той техники, которая выходит на маршрут и реально осуществляет уборку и обслуживание городских территорий.
В 2020 году мы внедрили систему лазерных измерителей объема вывоза и утилизации снега на снегоплавильных пунктах. Теперь город оплачивает только тот объем вывезенного снега, который прошел через систему измерения. Это обеспечило значительную экономию бюджетных средств.
Что касается периода пандемии, то, безусловно, внедренные цифровые системы контроля как в финансовой сфере, так и в сфере управления городским хозяйством позволили обеспечить тот же уровень контроля, который был до введения ограничений. И это притом что большое количество сотрудников и специалистов Главконтроля было переведено на удаленный режим работы и был введен запрет на выездные контрольные мероприятия.
— Изменила ли пандемия ваши планы по дальнейшей цифровизации финансового контроля? Какие первоочередные задачи вы будете решать в текущем году?
— Пандемия еще раз подтвердила правильность выбора вектора развития контроля в сторону «цифры». Сегодня мы продолжаем работать в этом направлении и развивать то, что было сделано ранее. Ключевым направлением стала дальнейшая цифровизация закупочного процесса, а именно исполнение и оплата контрактов. Мы уже серьезно продвинулись в этой области. Принятые нами решения соответствуют современным реалиям и позволяют получить глубокую аналитику в структурированном виде, связать исполнение контрактов с облачной бухгалтерией, обеспечить автоматизацию приемки и оплаты поставляемых товаров, работ и услуг, максимально исключить бумажный документооборот и ручное внесение информации и первичных документов в бухгалтерские системы.
Продолжаем интеграцию отраслевых информационных систем органов исполнительной власти в единую цифровую среду. Это позволит организовать обмен данными между всеми органами власти и исключить дублирование однотипных исходных данных в различных информационных системах. В качестве примера могу привести интеграцию аналитической информационной системы Главконтроля, Единой медицинской аналитической системы здравоохранения Москвы (ЕМИАС) и городской платформы закупок. Интеграция этих систем позволяет в автоматическом режиме проводить анализ цен на закупаемые лекарственные препараты и проверку соблюдения требований к определению цены закупки. Городская платформа закупок также интегрирована с информационными системами транспортного комплекса, образования и крупнейших городских предприятий. Например, интеграция платформы закупок с системами ресурсоснабжающих предприятий позволила заключать договоры полностью в цифровом виде, и тем самым сократить трудозатраты в два раза.
— Как вы считаете, цифровизация может победить коррупцию или хотя бы снизить ее уровень?
— Цифровизация делает многие процессы управления, в том числе финансовыми потоками, максимально прозрачными и понятными, позволяет встраивать в цифровые процессы дополнительную защиту от несанкционированных действий. На примере всем известной проблемы хищения топлива расскажу, каким образом цифровизация контроля способна предотвратить эти действия и обеспечить эффективное расходование бюджетных средств. В Москве функционирует единая транспортная система автоматизированной системы управления «Объединенная диспетчерская служба» (АСУ ОДС). В эту систему поступают и сопоставляются в автоматическом режиме данные с датчиков топлива, установленных на всей коммунальной технике города, и данные о заправке техники на городских АЗС. В случае выявления резкого изменения объемов топлива в баке или налива топлива «мимо бака» эта информация моментально поступает к оператору информационного центра комплекса городского хозяйства, а операторы АЗС предоставляют городу информацию с собственных систем видеонаблюдения. Такой автоматизированный контроль гарантирует неотвратимость наказания, что, по сути, является сдерживающим фактором, исключающим вероятность совершения нарушений.
Или, например, в Москве внедрена облачная бухгалтерия, в которой сегодня контролеры в режиме онлайн могут увидеть и сопоставить начисления и фактически выплачиваемую заработную плату каждого сотрудника любой городской организации. В случае выявления отклонений, например если сотрудник уже уволен, а зарплата ему продолжает начисляться и выплачиваться, эта информация незамедлительно попадает к контролеру.
— В период пандемии Главконтроль наделили рядом новых, не совсем свойственных ему функций. Как организована их реализация?
— В связи с ухудшением эпидемиологической ситуации в столице возникло множество срочных задач, которые необходимо было решить. Это организация контроля за соблюдением гражданами с подтвержденным диагнозом COVID-19 режима обязательной изоляции, осуществление контроля за соблюдением горожанами, организациями и предприятиями столицы всех санитарных требований и требований, установленных указами мэра Москвы, контроль за исполнением требования о переводе 30 процентов сотрудников на дистанционный режим работы. Данную работу мы выполняем совместно с другими уполномоченными органами исполнительной власти города — Объединением административно-технических инспекций Москвы, Департаментом торговли и услуг, Государственной инспекцией по контролю за использованием объектов недвижимости Москвы, Московской административной дорожной инспекцией, Мосгосстройнадзором, ГКУ «Организатор перевозок», Департаментом информационных технологий, а также Роспотребнадзором и полицией.
Цифровизация делает многие процессы управления, в том числе финансовыми потоками, максимально прозрачными и понятными
Главконтроль, как уполномоченный орган исполнительной власти Москвы, реализует полномочия по рассмотрению и вынесению постановлений по делам об административных правонарушениях за нарушение требований нормативных правовых актов города, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности. Безусловно, для нас это новая и во многом несвойственная функция. Она потребовала не только перестройки большей части работы по контролю и надзору, но и ускоренной мобилизации нашего информационного и аналитического потенциала для реализации возложенных на нас в связи с пандемией полномочий.
За короткий период мы практически полностью автоматизировали процессы, связанные с рассмотрением дел об административных правонарушениях и обжалованием гражданами штрафов. Главконтроль накопил колоссальную базу знаний, которая позволяет нам оперативно вносить доработки в источники контроля при фиксации нарушений, создан форматно-логический контроль для первичной фильтрации нарушений. Таким образом, уже на самом первом этапе рассмотрения дела отсекаются возможные ошибки и исключается вероятность выставления административного штрафа невиновным гражданам, которые не совершали правонарушения.
Более того, на официальном сайте мэра Москвы — портале mos.ru был разработан модуль для обращений граждан через личный кабинет по вопросам обжалования штрафов за нарушение режима самоизоляции, а также реализована возможность непосредственного рассмотрения жалоб ответственными сотрудниками Главконтроля в формате видеообжалования.
Более того, когда в осенний период в связи с ухудшением эпидемиологической обстановки столичных работодателей указом мэра обязали перевести не менее 30 процентов работников на дистанционный режим работы и еженедельно представлять данные о таких сотрудниках в электронном виде, на mos.ru был развернут соответствующий функционал. Обработка получаемых данных была полностью автоматизирована. Главконтроль совместно с коллегами из других органов исполнительной власти осуществлял контроль за неукоснительным исполнением организациями и предприятиями этого указа.
Кроме того, в рамках рабочей группы Государственного совета РФ по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции Главконтроль оказал серьезное содействие в налаживании координации работы субъектов РФ и федеральных органов исполнительной власти, осуществлении оперативного предоставления сводной статистической информации в Информационный центр по мониторингу ситуации с коронавирусом. Сегодня эта работа продолжается и будет выполняться вплоть до полной победы над пандемией.
— Наравне с борьбой с коронавирусной инфекцией важной темой остается исполнение национальных проектов. Как в столице организован контроль за ходом исполнения нацпроектов?
— Задачи финансового контроля трансформируются под цели национальных проектов — улучшение жизни россиян и развитие экономики страны. Здесь важно концентрировать усилия не на наказании за уже совершенные нарушения, а на организации эффективного мониторинга и анализа того, как расходуются бюджетные средства, выделенные на реализацию национальных проектов, обеспечивать профилактику и предотвращение нарушений. Таким образом, главное в результате финансового контроля за реализацией нацпроектов — не ответ на вопрос, что нарушил исполнитель, расходуя бюджетные средства, а что нужно исправить и улучшить, чтобы достигнуть целей расходования средств. Это две разные идеологии контрольной деятельности, основанные на различном отношении к результату контроля. В одном случае для контролера не имеет значения, будет достигнута цель нацпроекта или нет, ему важен факт выявления нарушения. В другом случае контроль становится одним из элементов достижения целей национальных проектов. Мы совместно с распорядителями бюджетных средств (ГРБС), которые реализуют нацпроекты, выстраиваем работу с рисками. Она в первую очередь нацелена на то, чтобы подсказать, где при расходовании бюджетных средств возникают риски и проблемы в достижении национальных целей. Далее мы вместе с ГРБС работаем над этими рисками и проблемами: управляем ими и минимизируем их.
Важно видеть общую картину исполнения нацпроектов на всех уровнях. Совместно с руководителями осуществлять оперативный мониторинг происходящего, причем в режиме онлайн. В Москве работе с рисками и строгому отслеживанию контрольных показателей помогает выстроенная в городе цифровая среда. Прослеживаемость средств — это важный элемент системы контроля за реализацией национальных проектов, поскольку есть и другие бюджетные средства, которые предназначены для других целей и проектов. Безусловно, уровень контроля за ними не меньший, тем не менее для нас важно обеспечить четкое выделение тех бюджетных средств, которые направляются на нацпроекты. Реализуется это с помощью соответствующего кодирования (рисунок 3).
Мы можем отследить средства, начиная от планирования бюджета, затем их направление ГРБС, бюджетополучателям, переход этих средств в другой статус, планирование самой закупки, контрактацию, оплату по этому контракту и получение денег конкретным исполнителем по соответствующему государственному контракту.
— Контроль за реализацией национальных проектов осуществляет большое количество контролирующих органов. Как вы считаете, соблюден ли баланс между деятельностью по достижению национальных целей и работой контрольных органов?
— Существует проблема, связанная с выстраиванием баланса между экономическим развитием и контролем, который при его избыточности, конечно же, начинает притормаживать экономический рост. На реализацию национальных проектов сегодня нацелен взор большого количества различных контролирующих органов. Это и правоохранительная система — МВД, следственный комитет и прокуратура, ФСБ, и контролирующие органы — Счетная палата РФ, Федеральное казначейство, органы внутреннего государственного финансового контроля и внутреннего финансового контроля органов исполнительной власти.
Для достижения баланса необходимо выстроить единую методологию контроля и единое цифровое пространство для обмена информацией между всеми контролирующими органами. Это поможет снизить нагрузку на подконтрольные организации. Создание единого цифрового информационного поля по реализации национальных проектов и предоставление контролирующим органам доступа к содержащимся в нем данным позволят в режиме онлайн мониторить деятельность организаций по реализации нацпроектов, не затормаживая их работу. Это, на мой взгляд, позволило бы обеспечить необходимый баланс между достижением целей и контролем.
— При реализации нацпроектов большое внимание отводится в том числе общественному контролю. Вместе с тем зачастую свои обращения жалобщики направляют не по адресу. Люди просто не знают и не понимают функций контрольных органов и их полномочия. Что нужно сделать, чтобы обращения граждан помогали финансовым контролерам, а не осложняли им жизнь?
— Действительно, из общего количества обращений граждан и организаций, поступающих ежегодно в Главконтроль, только семь процентов в той или иной степени относятся к компетенции органа финансового контроля. В остальных случаях люди пишут о проблемах ЖКХ, благоустройства территорий и природных зон, развития транспорта, по вопросам содержания и капитального ремонта домов, пенсионного обеспечения, налогов, социального обслуживания и тому подобное. Однако и эти «непрофильные» обращения не остаются без внимания. Содержащаяся в них информация о проблемах в отраслях городского хозяйства используется при риск-ориентированном планировании контрольных мероприятий для определения объектов, которые следует проверить.
Кроме того, в Главконтроле в обязательном порядке оценивают и анализируют ответы на обращения, перенаправленные для рассмотрения по подведомственности. Нередко вопросы, поставленные в обращениях, являются предпосылкой для принятия управленческих решений, внесения изменений в нормативные правовые акты, принятия мер по эффективному использованию бюджетных средств. Например, при рассмотрении одного из обращений уполномоченный контрольный орган подтвердил факт завышения управляющей компанией тарифа на теплоснабжение для населения. На основании полученной информации Главконтроль провел мониторинг применения таких тарифов при расчетах субсидий из бюджета города Москвы. Были установлены факты получения управляющими организациями средств в завышенных объемах. Неправомерно полученные бюджетные средства возвращены. Кроме того, при рассмотрении данного обращения во взаимодействии органов исполнительной власти были выявлены «узкие места», которые и являлись причинами возникновения неправомерных расходов. В итоге были внесены изменения в регламент взаимодействия при предоставлении субсидий.
Много вопросов граждане задают относительно проведения капитального ремонта жилых домов, состава и качества работ, применяемых материалов. Эти вопросы отрабатывают компетентные органы, а результаты их проверок учитываются при проверке Фонда капитального ремонта многоквартирных домов города Москвы. Особо сложные вопросы, выходящие за границы компетенций фонда, решает Главконтроль с привлечением Департамента капитального ремонта города Москвы, а при необходимости с участием граждан и депутатов.
Таким образом, на мой взгляд, общественный и гражданский контроль становится действенной помощью в случае построения единой системы финансового контроля, куда должны входить органы государственного финансового контроля и органы исполнительной власти, осуществляющие учредительский и ведомственный контроль. Такая система позволит оперативно отрабатывать поступающую информацию, в том числе в процессе производства работ, и устранять нарушения до расходования бюджетных средств.
— Евгений Александрович, вы как-то сказали, что совершенствование финансового контроля тесно связано с изменением статуса ревизоров, их трансформацией в консультантов и помощников. Как в Главконтроле это работает на практике? При существующем штате реально ли контрольному органу стать эффективным консультантом и помощником для более восьми тысяч объектов контроля?
— Контроль — это мощный управленческий ресурс, и сегодня он перестал быть полицейской функцией. У большинства граждан слово «контроль» по-прежнему ассоциируется со словами «проверка», «комиссия», «наказание», «ревизор», но это уже совершенно не соответствует действительности. Контроль становится сплошным и гибким, способным проникать в любую сферу деятельности города, и сейчас ему больше подходят такие определения, как «аудитор», «помощник», «аналитик».
Безусловно, изменилась и роль самих контролеров. Я подробно рассказал о том, каким образом мы оцифровываем контроль и как это позволяет нам минимизировать участие человека в рутинных операциях. Мы используем все цифровые возможности, а значит, гораздо более востребованной становится аналитическая функция, то есть ревизоры в перспективе должны переквалифицироваться в аналитиков, которые будут давать рекомендации по совершенствованию систем управления городом на основе машинной обработки информации.
В завершение я отмечу, что коллектив Главконтроля нацелен на помощь в развитии города. Это наша базовая ценность, и мы в тесном сотрудничестве с коллегами из отраслевых ведомств решаем эту задачу. Помогаем устранять ошибки, консультируем контрактные службы конкретных заказчиков, оказываем поддержку в устранении технических проблем при использовании информационной системы закупок, проводим регулярные семинары и тренинги по бюджетному законодательству, законодательству о контрактной системе. Ведем научно-методическую и преподавательскую деятельность в московских вузах — участвуем в подготовке молодых специалистов, которые затем приходят к нам на работу.
Подготовила О. В. ИЗУТОВА
