В конце прошлого года издательский дом «Бюджет» провел онлайн-мероприятие,
на котором были названы победители и номинанты IV Всероссийского конкурса «Лучший орган внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля». Список лучших контролеров страны[1] мы опубликовали в прошлом номере журнала «Бюджет». В рамках деловой части мероприятия — конференции — были рассмотрены актуальные вопросы осуществления внутреннего государственного финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Спикеры дали ответы на часто задаваемые вопросы, связанные в основном с применением не так давно вступивших в силу стандартов.
Стандарты аудита
Начальник отдела методологии внутреннего финансового контроля, внутреннего аудита и оценки качества финансового менеджмента организации государственного сектора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России А. И. Кокарев рассказал об основных изменениях в подходах к организации и проведению внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Коррективы внесены в Бюджетный кодекс и зафиксированы стандартами ВФА. Теперь оформление многочисленных документов, сопровождающее внутренний финансовый контроль, который перестал позиционироваться как бюджетное полномочие, отошло в прошлое. К ВФК теперь относится только один документ — реестр бюджетных рисков. При этом его формирование является зоной ответственности как должностных лиц — исполнителей бюджетных процедур, так и должностных лиц, которые проводят аудиторские мероприятия. Исполнители бюджетных процедур составляют перечни содержащих риски операций, формируя первую половину реестра. Далее аудитор проверяет эту информацию, переоценивает бюджетные риски и определяет меры для их минимизации — то есть контрольные действия. Он же становится координатором системы управления рисками, дополняя и корректируя реестр в процессе своей работы. Мировая теория говорит о том, что риски — это еще и возможности для улучшения процессов. Но пока Минфин России считает, что придерживаться постулата «кто не рискует, тот не пьет шампанского» еще рано. На сегодняшнем этапе необходимо разобраться с проблемами, а уже, возможно, потом начать рассматривать риск с точки зрения заложенного в нем потенциала к развитию. «Риски — это события, которые могут негативно повлиять на выполнение бюджетных процедур. И мы сейчас говорим, что цель оценки риска — заранее выявить это событие, а задача аудитора — дать предложения, как минимизировать вероятность наступления такого события», — отметил Кокарев.
В настоящее время вышли все основные стандарты по внутреннему финансовому аудиту, которые позволяют единообразно выполнять полный цикл этой деятельности. Методических рекомендаций по ним, как сказал Кокарев, Минфин России разрабатывать не планирует, так как все сложные моменты и спорные вопросы по максимуму описаны в стандартах. Единственное, есть намерение издать методические рекомендации по примерным формам документов — плана аудиторских мероприятий, заключения по результатам подтверждения достоверности годовой отчетности, программы аудиторского мероприятия. И сделано это будет для того, чтобы было проще проанализировать результаты деятельности аудиторских подразделений и выявить слабые места и в законодательстве, и в стандартах. Это полномочие Федерального казначейства, и весной прошлого года ведомство уже провело анкетирование главных администраторов и администраторов бюджетных средств по вопросам. Результатом этой работы стало изменение в приказ Минфина России № 237н, касающееся возможности применения упрощенного порядка организации аудита. Первоначально в утвержденном этим приказом стандарте было регламентировано, что упрощенку могут применять только не имеющие подведомственных учреждений Г(А)БС. Теперь, после того как анкетированием было определено количество администраторов, имеющих и не имеющих подвед, определено, что упрощенный порядок осуществления аудита могут применять Г(А)БС, имеющие не более двух подведомственных администраторов бюджетных средств, а также не более трех бюджетных и (или) автономных учреждений, в отношении которых осуществляются функции и полномочия учредителя государственных (муниципальных) учреждений, и (или) государственных (муниципальных) унитарных предприятий, в отношении которых осуществляются права собственника имущества соответствующего публично-правового образования. Новые критерии позволяют не создавать отдельный субъект аудита, а осуществлять его силами руководителя значительно большему количеству ГА(А)БС. Приводя этот пример, Кокарев как раз и акцентировал внимание на том, что анализ казначейства — дело благое и работает он именно на помощь в организации и осуществлении аудита.
Кокарев рассказал и о ближайших планах Минфина России в отношении ВФА. Будет выпущено еще два специальных стандарта. Первый опишет планирование и проведение аудиторского мероприятия в целях подтверждения достоверности бухгалтерской отчетности. Этот стандарт учтет нюансы подтверждения бухгалтерской отчетности в условиях централизованной бухгалтерии. Стандарт должен выйти в начале этого года, поэтому будет определен переходный период для его применения. То есть в отношении отчетности за 2020 год аудиторы применяют подходы, прописанные приказом Минфина России № 196н, а уже вся отчетность 2021 года будет аудироваться по новому стандарту. Второй стандарт будет касаться планирования и проведения аудиторских мероприятий, организуемых в целях подготовки предложений по совершенствованию финансового менеджмента.
Корректировка стандартов
Начальник отдела методологии государственного (муниципального) финансового контроля Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России Е. А. Леонтьева рассказывала обо всех новациях законодательства, касающихся осуществления внутреннего государственного финансового контроля. Она упомянула о нормах постановления Правительства РФ от 31 декабря 2020 года № 2435, внесшего изменения в стандарты ВГ(М)ФК. Изменения были подготовлены в целях приведения положений стандартов в соответствие с бюджетным законодательством с учетом норм Федерального закона от 1 апреля 2020 года № 71‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» и Федерального закона от 13 июля 2020 года № 189‑ФЗ «О государственном (муниципальном) социальном заказе на оказание государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере». Кроме того, корректировка учла вопросы, возникающие в ходе правоприменительной практики. Основные изменения касаются нескольких моментов. Например, урегулирован вопрос привлечения к проведению экспертиз специалистов муниципального уровня. То есть уточнено понятие специалиста иного государственного органа, привлекаемого в рамках контрольного мероприятия, — в эту категорию включили специалистов муниципальных органов. Изменения в стандарте по планированию позволили органам финансового контроля применять при формировании плана контрольных мероприятий на 2021 год риск-ориентированный подход, который использовался до вступления указанного стандарта в силу. Кроме того, в этом же стандарте теперь установлена возможность формирования темы планового контрольного мероприятия в соответствии с содержанием поручений, на основании которых оно проводится.
В ходе своего выступления Леонтьева ответила на часто поступающие в Минфин России вопросы. Например, обязательно ли органу ВГ(М)ФК утверждать ведомственные стандарты? Такой обязанности нет. Согласно пункту 3 статьи 269.2 БК РФ органы ВГ(М)ФК могут издавать ведомственные правовые акты (стандарты), обеспечивающие осуществление полномочий по ВГ(М)ФК, в случаях, предусмотренных федеральными стандартами. Но, если контрольный орган не видит необходимости утверждать для себя какие-либо порядки или формы, ведомственная разработка которых предусмотрена федеральными стандартами ВГ(М)ФК, он имеет право при осуществлении полномочий по ВГ(М)ФК руководствоваться только федеральными стандартами.
Еще один вопрос касался возможности направления предписаний и представлений объекту встречной проверки. Объекты встречной проверки не являются объектами контроля. Проведение встречных проверок регулируется отдельным разделом федерального стандарта ВГ(М)ФК «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов». Следовательно, меры реагирования в отношении объекта встречной проверки со стороны органа ВГ(М)ФК не применяются.
Перспективы контроля
Заместитель начальника Главного контрольного управления Москвы И. Е. Зайко сделала акцент на необходимости создания единой системы контроля, осуществляемого органами ВГ(М)ФК и ведомственными контролерами. Именно в этом она видит перспективы развития финансового контроля. В Москве уже применяются инструменты, которые позволяют учитывать результаты всех видов контроля. В столице работает Межведомственная комиссия по вопросам контроля в финансово-бюджетной сфере и сфере закупок товаров, работ, услуг, в которую входят Главконтроль, Контрольно-счетная палата города Москвы, все органы исполнительной власти города. Главконтроль при этом обеспечивает методическую базу для ведомственных контролеров ОИВ, координирует планы их контрольных мероприятий, в том числе с учетом рисков, которые выявляются при анализе исполнения бюджета города Москвы. Главное контрольное управление обеспечивает и административное производство по нарушениям, выявленным проверками контролерами ОИВ. По мнению Зайко, сейчас требуется на федеральном уровне однозначно определить объекты, субъекты, методы контроля, способы реализации итогов, порядок их обжалования для ведомственного контроля. В настоящее время все это отдано на откуп органов власти, для которых контроль, конечно же, неосновная функция.
Еще одна проблема, которую отметила Зайко, — это развитие методологической базы непосредственно ВГ(М)ФК. Именно в целях совершенствования контрольной деятельности было принято решение о том, что Федеральное казначейство проводит анализ исполнения полномочий органов внутреннего государственного финансового контроля регионов и муниципалитетов. Этот анализ проводится несколько лет. Но какова его практическая польза для контролеров? «Порядок анализа сформулирован так, что его итогом является информация выявленных недостатков, а не анализ причин и условий их возникновения», — отметила Зайко. В заключениях отмечаются ошибки, которые были допущены в результате влияния человеческого фактора. Например, в заключении казначейства было указано замечание — «ссылка на несуществующий правовой акт». По факту — сотрудник напечатал в акте проверки не «приказ № 69», а «приказ № 96». По мнению представителя Главконтроля, информация, содержащаяся в итоговом документе анализа, не отражает существующих проблем исполнения полномочий. В то же время они есть. Например, до сей поры имеет место неединообразная квалификация однотипных нарушений. «Нужно ли вменять объекту контроля нецелевое использование бюджетных средств при оплате невыполненных работ? Даже суды расходятся в мнении при решении этого вопроса. Можно ли квалифицировать невыполнение госзадания как нарушение условий предоставления субсидий? Мы считаем, что именно эти вопросы должны рассматриваться при анализе. Казначейство должно обобщать практику, а выводы и предложения — доводить до методолога», — сказала Зайко.
Формальный анализ?
Тему казначейского анализа продолжила министр финансов Республики Карелия Е. А. Антошина. Порядок его проведения предусматривает в том числе определение и обобщение лучших практик выявления финансовых нарушений. «По нашему мнению, фактически анализ сводится к выявлению только нарушений», — посетовала министр. Министерство добилось положительной динамики по возмещению средств в бюджет, количеству проигранных в суде дел. Но, к сожалению, эти моменты не нашли отражения в заключениях по результатам анализа. Зато, по словам Антошиной, там масса замечаний по поводу недочетов, которые носят формальный характер и не приводят ни к ущемлению прав объектов, ни к превышению полномочий, ни к другим серьезным негативным последствиям. При этом казначеи делают выводы о несоответствии деятельности Минфина как контрольного органа в целом требованиям нормативных актов. Такая информация идет в Федеральное казначейство, Минфин России, высшему должностному лицу субъекта. «Например, в форму плана контрольных мероприятий мы дополнительно включили графу „ответственный исполнитель“. Что в этом плохого? Но это было отражено в заключении как недостатки в части планирования без указания сути недостатка», — рассказала Антошина. Она также отметила, что взаимодействие с территориальным управлением Федерального казначейства, закрепленное соответствующим соглашением, сводится к направлению в региональный Минфин обзора нарушений и недостатков, подготовленного Федеральным казначейством. Антошина считает, что в порядок проведения анализа необходимо внести изменения, в частности предусмотреть возможность для объекта анализа не только уведомлять терорганы казначейства о наличии возражений к заключению, но и участвовать в рассмотрении этих возражений на уровне Федерального казначейства или хотя бы регламентировать порядок рассмотрения возражений территориальными управлениями.
Реализация итогов контрольных мероприятий
Вопрос, связанный с реализацией итогов контрольных мероприятий, поднял руководитель Инспекции финансово-экономического контроля и контроля в сфере закупок Алтайского края Д. В. Малыхин и предложил рассмотреть его на конкретном примере проверок исполнения контрактов на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт. В ходе контрольных мероприятий контролеры часто сталкиваются с тем, что предусмотренные контрактом работы не выполнены, параметры не соблюдены либо работа выполнена, но оплачена по завышенной стоимости. То есть фактически публично-правовому образованию или учреждению нанесен ущерб. Инспекция финансово-экономического контроля, действуя уже по новому стандарту ВГ(М)ФК, сначала выдает представление с требованием об устранении выявленного нарушения и принятии мер по устранению его причин и условий. В принципе это нарушение устранимое — работу можно доделать, переплаченные средства можно вернуть. В случае если нарушение не устранено, контрольный орган выдает предписание с конкретным требованием принять меры по возмещению причиненного ущерба. Срок исполнения как представления, так и предписания в соответствии с Бюджетным кодексом составляет 30 дней, либо его устанавливает контрольный орган. Продлевать оба документа по новым правилам БК РФ можно один раз. Как показывает практика, объекты контроля для устранения подобных нарушений ведут претензионную работу с подрядчиком в рамках заключенного контракта в целях либо взыскания средств, либо довыполнения работ. Это один вариант. Второй вариант — заказчик и подрядчик подписывают так называемый акт «исключить-добавить» — форму КС-2, в котором исключают невыполненные работы и добавляют выполненные, ¸но неучтенные. Третий вариант — это уменьшение кредиторской задолженности заказчика. Последнее возможно, если контракт еще не завершен. Если все три варианта не срабатывают, заказчик может обратиться в суд.
Необходимо рассмотреть вопрос о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части определения возможности неоднократного продления представлений и предписаний
Как отметил Малыхин, эффективность работы по устранению нарушений, в результате которых возник ущерб, снижают несколько факторов. Например, значительная сумма финансового нарушения и низкая финансовая самостоятельность объекта контроля, который не в состоянии, не взыскав средств с заказчика, возместить ущерб бюджету. Сюда же можно отнести длительность срока соблюдения досудебного порядка рассмотрения спора, длительность срока рассмотрения дела в суде, длительность процедур реализации судебного решения. Причем заранее предугадать невозможно, как долго будут продолжаться эти процедуры, поэтому контролерам очень сложно определить, в какой срок должно быть исполнено предписание. В связи с вышеперечисленными проблемами контрольный орган Алтайского края предлагает рассмотреть вопрос о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части определения возможности неоднократного продления представлений и предписаний. Конечно, условием продления должно стать мотивированное обращение объекта контроля с информацией о конкретных действиях, направленных на устранение нарушений и возмещение ущерба. Также целесообразно рассмотреть вопрос о включении в перечень бюджетных нарушений, в отношении которых применяются бюджетные меры принуждения, нарушения условий контракта, приведшие к ущербу бюджета публично-правового образования. Кроме того, по мнению Малыхина, при рассмотрении в судах споров между заказчиком и исполнителем целесообразно участие представителей контрольных органов в качестве третьих лиц.
Е. П. БЕСПАЛОВА
