С начала этого года вступил в силу Федеральный закон от 27 декабря 2019 года № 479‑ФЗ, регламентирующий переход на казначейское обслуживание и внедрение системы казначейских платежей. Заместитель руководителя Федерального казначейства, руководитель проекта «Система казначейских платежей» Станислав Евгеньевич ПРОКОФЬЕВ рассказал нам об этапах реализации проекта, плюсах внедрения новации и дальнейших планах.
— Станислав Евгеньевич, какие плюсы дает использование системы казначейских платежей и переход на казначейское обслуживание?
— Я бы назвал несколько плюсов перехода на казначейское обслуживание и систему казначейских платежей (СКП). Во-первых, это повышение скорости доведения денежных средств до одного рабочего дня как в бюджетную систему, так и из бюджетной системы в адрес граждан и организаций. Ранее такие переводы осуществлялись более чем по 45 тысячам банковских счетов, открытых Казначейству России в Банке России, с отражением операций на счетах организаций государственного сектора. Как правило, срок прохождения денежных средств по цепочке участников перевода составлял три рабочих дня. Во-вторых, это возможность использования потенциала существующих механизмов управления свободными остатками (а их эффективность постоянно увеличивается) за счет вовлечения в этот процесс средств единых счетов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. До 2021 года Казначейство России управляло свободными остатками денежных средств исключительно федерального уровня и бюджета Фонда социального страхования РФ. Временно свободные остатки средств большинства бюджетов бюджетной системы РФ при размещении избыточной ликвидности не использовались. Третье — это снижение операционных издержек и сведение к минимуму дублирования документооборота при совершении платежей между организациями государственного сектора. До последнего времени в процессе исполнения платежей своих клиентов Казначейство России использовало банковские счета, что сопровождалось дублирующим документооборотом с Банком России.
В целом, если провести аналогию с банковской системой, Казначейство России становится многофилиальным банком с одним общим корреспондентским счетом, который обеспечивает проведение платежей своих клиентов как внутри себя, так и в другие кредитные организации. Денежные средства публично-правовых образований теперь учитываются в Казначействе России на казначейских счетах, предназначенных для осуществления и отражения операций с денежными средствами.
Аналогом корреспондентского счета многофилиального кредитного учреждения в системе казначейских платежей выступает единый казначейский счет — банковский счет, открытый в Банке России, на котором с начала текущего года сконцентрированы все бюджетные ресурсы государства. Новым полномочием Казначейства России стало управление остатками средств данного счета с применением как имеющихся в распоряжении, так и вновь разрабатываемых инструментов. В том числе это банковские депозиты, депозиты с плавающей ставкой, операции репо и своп, депозиты до востребования, депозиты с центральным контрагентом и другие.
Полученные от размещения доходы будут ежеквартально распределяться и направляться в бюджеты субъектов РФ пропорционально остаткам, сложившимся на их казначейских счетах. Первые результаты работы нового механизма мы ожидаем получить уже по завершении первого квартала 2021 года.
В первый год внедрения СКП мы предполагаем задействовать в активных операциях только средства бюджетов субъектов РФ, поэтому и получателями целевых трансфертов будут финансовые органы всех регионов. С 2022 года планируем включать в размещение также средства муниципальных образований. Следовательно, они тоже будут участвовать в распределении полученных доходов. Доходы будут перечисляться либо в бюджет субъекта с дальнейшим распределением между муниципальными образованиями, либо напрямую в бюджеты муниципальных образований. В течение 2021 года Минфин России совместно с Федеральным казначейством должен разработать и нормативно закрепить выбранную технологию.
Каждый из территориальных органов казначейства теперь является прямым участником расчетов, в платежной системе Банка России им присвоены банковские идентификационные коды, которые наряду с наименованием с 2021 года указываются в реквизитах банка плательщика или банка получателя средств. Расчеты между участниками системы казначейских платежей и контрагентами, счета которым открыты в Банке России и кредитных организациях, осуществляются с единого казначейского счета. Расчеты же между участниками системы казначейских платежей проводятся без движения средств по банковским счетам, затрагивая только казначейские счета. Доля таких платежей, иначе называемых G2G (Government-to-Government), составляет около трети в общем объеме операций, проводимых Казначейством России. К ним относятся в том числе платежи государственных органов и организаций в уплату налогов и сборов, транзакции по зачислению доходов в бюджеты, переводы межбюджетных трансфертов и тому подобное. Такие платежи, включая операции между плательщиком и получателем, находящимися в разных субъектах РФ, сейчас проводятся в режиме, близком к реальному времени.
В первый год внедрения СКП предполагается задействовать в активных операциях только средства бюджетов субъектов РФ, поэтому и получателями целевых трансфертов будут финансовые органы всех регионов
— 2020 год был посвящен работе по подготовке к реализации СКП. Что конкретно было сделано за этот период?
— Подготовка к реализации положений Федерального закона № 479‑ФЗ на самом деле началась заранее, еще на этапе его рассмотрения в Федеральном собрании РФ — в середине 2019 года. Учитывая беспрецедентный масштаб, многоаспектность и сложность реализации, уже 2 августа 2019 года Казначейство России институциализировало соответствующий проект: утвержден его устав, начал функционировать основной орган управления проектом — проектный комитет, сформирован на базе одного из управлений центрального аппарата проектный офис.
Стратегическое руководство проектом и деятельностью проектного комитета было доверено мне. Менеджером проекта, отвечающим за оперативное управление, была назначена начальник Управления развития бюджетных платежей Оксана Николаевна Рудь. Проектный офис, основными полномочиями которого являются координация действий всех участников проекта, мониторинг календарного плана и управление рисками реализации проекта, возглавил ее заместитель — Андрей Анатольевич Чернов.
Работы по подготовке подзаконных нормативных правовых актов, решению организационных и технологических вопросов велись на базе девяти проектных групп по направлениям деятельности, руководили которыми начальники управлений центрального аппарата Казначейства России.
Уставом проекта были определены его цели, организационная структура, распределение ролей и их функций, закреплена матрица ответственности, в том числе установлена ответственность за конечный результат и обеспечение эффективности команды. Также документом обозначены принципы проектной работы. За основу были взяты принципы гибкого управления проектами (agile). Вместе с уставом был утвержден план управления проектом, включающий принципы управления проектом и изменениями, методы коммуникации, порядок предоставления отчетности и реестр рисков проекта. Был сформирован оптимизированный с помощью диаграммы Ганта[1] план реализации проекта СКП, состоящий из трех блоков: нормативно-правовое регулирование, информационно-телекоммуникационная поддержка, взаимодействие с внешней средой и ее адаптация к соответствующим изменениям.
Совместно с Минфином России в день официальной публикации Федерального закона № 479‑ФЗ мы утвердили детализированную дорожную карту подготовки и утверждения подзаконных нормативных правовых актов. Это стало частью общего проектного плана. Всего необходимо было утвердить около 40 актов, некоторые из которых были принципиально новыми.
Благодаря такому подходу нам удалось сформировать и направить все необходимые проекты нормативных правовых актов и (или) предложения к ним в Минфин России до конца 2019 года. Ключевые из них, в том числе Правила организации системы казначейских платежей, Порядок казначейского обслуживания, были зарегистрированы в Минюсте России уже в мае 2020 года.
Параллельно с подготовкой нормативных правовых актов велась работа по технологическому обеспечению новаций. Впервые в деятельности Казначейства России был применен принцип так называемого релизного конвейера, то есть постепенного наращивания функциональности информационных систем и их поэтапного внедрения в промышленную эксплуатацию в течение 2020 года. Это позволило, например, сделать доступным функционал открытия казначейских счетов уже с середины 2020 года. При этом в период завершения бюджетного года была исключена связанная с его апробацией дополнительная нагрузка как на территориальные органы Федерального казначейства, так и на участников системы казначейских платежей.
Тестирование доработанных информационных систем велось на базе управлений Федерального казначейства:
- Межрегионального операционного управления (руководитель — Н. М. Горина);
- УФК по Саратовской области (руководитель — Д. А. Оловянников);
- УФК по Свердловской области (руководитель — А. Ю. Пантелеев);
- УФК по Кемеровской области — Кузбассу (руководитель — Л. П. Мазурова);
- УФК по Владимирской области (руководитель — С. Н. Загваздина);
- УФК по городу Москве (руководитель — А. И. Лукашов);
- УФК по Московской области (руководитель — В. А. Мартьянова).
Выбраны данные управления были не случайно, а исходя из специфики обслуживаемых ими участников системы казначейских платежей и принципа парного тестирования однотипной функциональности (кроме уникальной). Так, например, УФК по городу Москве и Кемеровской области — Кузбассу являются центрами специализации по казначейскому сопровождению, и основной упор в тестировании был сделан именно на операции участников казначейского сопровождения. В Саратовской области полномочия по открытию и ведению лицевых счетов находятся в региональных финансовых органах, а во Владимирской области, наоборот, полномочия переданы в территориальный орган Казначейства России. В Межрегиональном операционном управлении обслуживаются все главные распорядители средств федерального бюджета и специфические операции, которые более ни в одном другом управлении не осуществляются. Например, операции с иностранной валютой, распределение сумм ввозных таможенных пошлин и специальных защитных, антидемпинговых пошлин и их перечисление в национальные (центральные) банки государств— членов Евразийского экономического союза.
Для проверки новых и изменяемых функций подготовлен перечень из более чем 300 элементов реальных бизнес-процессов, отражающих основную часть ежедневных операций Казначейства России. После доработки информационных систем пилотные управления проходили полный цикл проверки корректности их работы, отражая результаты каждого этапа в чек-листе. Возникающие ошибки регистрировались в системе управления эксплуатацией с обязательным отражением в чек-листе соответствующей информации. По мере устранения ошибок проверка проводилась повторно.
Необходимо отметить подготовительную работу, проведенную совместно с Банком России в отношении открытия единого казначейского счета, перевода на него остатков средств, сложившихся на конец 2020 года на ранее открытых Казначейству России банковских счетах. Для синхронизации мероприятий был подготовлен детальный сценарий, отражающий проводимые проверки информационных систем, их ожидаемый результат, конкретные даты их проведения. Сценарий был сформирован таким образом, чтобы воспроизвести в точной последовательности ход событий первых дней года и последующие дни, дав возможность отработать переход к единому казначейскому счету на практике, выявить проблемные зоны и успеть урегулировать сложности до начала проведения реальных операций. С обеих сторон было проведено четыре этапа тестирования доработок, в том числе с полноценным интеграционным тестированием. Благодаря имеющемуся в Банке России стенду совмещенного тестирования свои информационные системы в условиях перехода на систему казначейских платежей смогли апробировать и кредитные организации. Переход на единый казначейский счет шел по календарному графику практически во все праздничные дни 2021 года, причем были определены конкретные необходимые к проведению мероприятия на каждый операционный день.
— Какие сложности возникали у территориальных органов Федерального казначейства в процессе этой работы? Как они преодолевались?
— Мы заранее постарались оценить возможные риски перехода на новое нормативное правовое регулирование и новые технологии. В июле 2020 года была утверждена дорожная карта работы по внедрению СКП для каждого территориального органа Казначейства России. Она состояла из 26 пунктов, предусматривающих пошаговую подготовку к переходу на казначейское обслуживание и систему казначейских платежей. В этот же период на постоянной основе был организован сбор вопросов, на которые в течение следующего полугодия отвечали ответственные представители профильных управлений центрального аппарата Казначейства России.
— Как вы работали с участниками системы казначейских платежей?
— Аналогичная типовая дорожная карта и адресный обучающий курс были разработаны и для участников системы казначейских платежей. Их подготовку проводили в основном территориальные органы Казначейства России. Но для наиболее крупных категорий участников, таких как финансовые органы субъектов РФ, главные распорядители средств федерального бюджета, мы организовывали вебинары также на площадке центрального аппарата Казначейства России совместно с Союзом финансистов России (СФР). На сайте Казначейства России создан отдельный раздел, в котором на постоянной основе публиковались проекты, а затем и принятые нормативные правовые акты, разъясняющие письма и методические материалы. Аналогичная работа совместно с Банком России и Ассоциацией банков России проводилась с кредитными организациями, поскольку изменения затронули порядок перевода денежных средств клиентами банков в бюджетную систему.
Базовый принцип, которого придерживалось Казначейство России при внедрении системы казначейских платежей, — минимальное влияние на внешнюю среду
Надо честно признать, что, несмотря на масштабную подготовку, на первом этапе внедрения СКП, особенно в первые две рабочие недели января 2021 года, не обошлось без отдельных сбоев и трудностей. Встречаются они и сейчас, но в гораздо меньшем объеме. Но, пользуясь случаем, хочу поблагодарить наших коллег за сотрудничество в решении возникающих проблем.
— Приведите, пожалуйста, примеры часто встречающихся вопросов от участников системы казначейских платежей.
— Наш базовый принцип, которого мы придерживались при внедрении системы казначейских платежей, — минимальное влияние на внешнюю среду. Основные сущностные и технологические изменения произошли в самом Казначействе России. Вместе с тем изменился порядок заполнения платежных документов при перечислении денежных средств в бюджетную систему. И наибольшее число вопросов было связано именно с этим.
Также поступали многочисленные вопросы от субъектов РФ, самостоятельно размещающих средства в финансовые инструменты. Их интересовало, сохраняют ли они права и возможности самостоятельного управления ликвидностью их региональных бюджетов. Безусловно, это право за ними остается. Средства же тех субъектов РФ, которые не имеют права их размещать либо не пользуются такой возможностью, останутся на едином казначейском счете, размещать их будет Казначейство России без изменения сроков исполнения представленных ими на оплату платежей.
— Можете ли вы уже сейчас указать на ошибки, которые допускают участники системы казначейских платежей, и дать рекомендации, как их избежать?
— Необходимо еще раз акцентировать внимание участников системы казначейских платежей на порядке заполнения платежных документов. Мы видим, что отдельные участники доводят до плательщиков не вполне корректные реквизиты.
Изменения затронули порядок заполнения трех ключевых для перевода реквизитов — номера счета получателя, номера счета банка получателя и банковского идентификационного кода (БИК) банка получателя. В качестве счета получателя необходимо указывать казначейский счет. Его номер всегда начинается с цифры «0». В качестве счета банка получателя необходимо указывать единый казначейский счет. Его балансовый номер также всегда одинаков — 40102. В качестве БИК банка получателя необходимо указывать БИК территориального органа Федерального казначейства. Этот порядок урегулирован положением Банка России от 6 октября 2020 года №
— Станислав Евгеньевич, на ваш взгляд, требуются ли еще какие-то законодательные изменения для совершенствования системы казначейских платежей?
— Дополнительных законодательных изменений на данном этапе не требуется. В том числе и потому, что основные законодательные новеллы сформулированы с учетом перспектив развития системы казначейских платежей.
Так, например, Федеральным законом № 479‑ФЗ предусмотрена возможность взаимодействия системы казначейских платежей с платежными системами. В соответствии с указанной новацией было принято положение Минфина России № 63н и Банка России №
— И каковы перспективы развития системы казначейских платежей в ближайшие годы?
— В числе основных направлений развития системы казначейских платежей стоит выделить три. Первое — это организация взаимодействия системы казначейских платежей с платежными системами. Второе — централизация расчетной функции Казначейства России на базе платежных центров. И третье — применение современных платежных технологий при уплате платежей в бюджетную систему. Рассмотрим эти направления и связанные с ними новации более подробно.
Организация взаимодействия системы казначейских платежей с платежными системами. Наряду с вышеописанными изменениями, направленными на создание системы казначейских платежей, функционирование казначейских счетов и единого казначейского счета, с 1 января 2021 года законодательство предоставляет возможность взаимодействия системы казначейских платежей со значимыми платежными системами. Как уже отмечалось, эти особенности взаимодействия установлены положением Минфина России № 63н и Банка России №
В качестве примера можно рассматривать технологию перевода денежных средств из бюджетной системы гражданам с использованием только одного реквизита — номера платежной карты «Мир». Для такого перевода от граждан, организаций и государственных органов не требуется указания множества реквизитов, таких как: наименование банка, банковский идентификационный код, номер корреспондентского счета, номер счета получателя.
Во взаимодействии с кредитными организациями, осуществляющими выпуск карт, обеспечиваются автоматические проверки действительности платежной карты, принадлежности карты ее держателю. При успешном прохождении контроля в режиме реального времени осуществляется увеличение лимита денежных средств на карте. Тем самым исключается перевод средств по неактуальным, недействующим реквизитам и обеспечивается гарантированное доведение средств до получателя в режиме онлайн. Эта технология также позволяет значительно оптимизировать процесс взаиморасчетов за счет перехода от множества транзакций в адрес граждан индивидуально по каждому платежу к расчетам на общую сумму выплат.
Таким образом, взаимодействие системы казначейских платежей с платежными системами будет способствовать появлению новых сценариев осуществления платежей. В рамках этих сценариев перевод денежных средств может осуществляться по идентификатору плательщика или получателя, а расчеты — проводиться на общую сумму или на сумму разницы взаимных требований участников расчетов, в том числе по итогам двустороннего клиринга. Это даст возможность существенно ускорить оборачиваемость бюджетных средств и устранить неоптимальные денежные потоки, повысив тем самым эффективность использования финансовых ресурсов.
Централизация расчетной функции Казначейства России на базе платежных центров. В будущей модели организации системы казначейских платежей функции оператора системы будет выполнять Федеральное казначейство. Задачами оператора являются предоставление платежных и расчетных сервисов участникам системы, организация взаимодействия с другими платежными системами и установление единых правил функционирования. Операции участников будут обрабатывать центры специализации, которые будут принимать к исполнению (санкционировать) распоряжения участников, и платежные центры, перспективной задачей которых станет проведение операций по казначейским счетам и взаимодействие с Банком России по платежам в кредитные организации. Планируем, что уже в 2022 году расчетные функции будут сосредоточены в отдельных территориальных органах Казначейства России, количество которых будет достаточным для проведения платежей по всей стране практически в круглосуточном режиме.
Применение современных платежных технологий при уплате платежей в бюджетную систему. Информация, необходимая для уплаты платежей в бюджетную систему, в настоящее время содержится в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах (ГИС ГМП). Она активно используется, в том числе единым порталом государственных и муниципальных услуг и региональными порталами, банками и иными организациями, принимающими платежи, не только для уведомления своих клиентов (пользователей) о новых начислениях, но и в целях приема платежей. Реализованные электронные сервисы позволяют плательщику составлять распоряжения о переводе денежных средств, не задумываясь о правильности многочисленных реквизитов: наименования получателя, кода бюджетной классификации и иных реквизитов, необходимых в том числе для налогового и таможенного учета. Сейчас достаточно знать уникальный идентификатор начисления (УИН), запрос по которому позволяет автоматически получить в ГИС ГМП актуальные реквизиты для уплаты.
Казначейство России планирует дальнейшее развитие сервисов приема платежей в бюджетную систему, упрощающих и унифицирующих процедуры уплаты. Кроме того, Казначейство России совместно с Банком России планирует внедрить сервисы приема платежей Citizen to Government (платежей граждан в пользу государства, C2G) и Government to Citizen (выплат гражданам из бюджетной системы, G2C) с использованием системы быстрых платежей (СБП). СБП является новым сервисом Банка России, позволяющим гражданам и организациям переводить средства по идентификатору получателя, если стороны транзакции имеют счета в разных банках, а также совершать мгновенные платежи в режиме 24/7 за товары, работы и услуги, в том числе с использованием QR-кода (двумерного штрихового кода).
Основной особенностью, а также преимуществом СБП перед стандартными расчетами платежными поручениями является скорость доведения денежных средств от плательщика до получателя. Причем под доведением средств понимается именно их доступность на счете получателя в течение одной минуты после того, как банк принял к исполнению распоряжения плательщика.
И в завершение этого интервью хотел бы от имени руководства Федерального казначейства и от себя лично поблагодарить всех наших коллег из Минфина России, Банка России, других федеральных органов исполнительной власти, финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований, финансистов организаций реального сектора экономики и, конечно же, руководителей и государственных гражданских служащих территориальных органов Казначейства России за проявленные профессионализм и ответственность в процессе подготовки и внедрения системы казначейских платежей и выразить уверенность в такой же слаженной и результативной работе в будущем!
Подготовила С. В. МАРТЫНЕНКО
[1] Популярный тип столбчатых диаграмм (гистограмм), который используется для иллюстрации плана, графика работ по какому-либо проекту. Является одним из методов планирования проектов. Используется в приложениях по управлению проектами.
