В 2019 году с принятием Федерального закона № 199‑ФЗ существенно изменился весь раздел Бюджетного кодекса, посвященный государственному и муниципальному финансовому контролю. Федеральному казначейству переданы полномочия по проведению анализа осуществления внутреннего финансового аудита главными администраторами бюджетных средств регионального и местного уровней.
Солангы Николаевна СААЯ, руководитель Управления Федерального казначейства по Республике Тыва, кандидат экономических наук
Новые подходы к организации ВФА
С 1 января 2020 года в силу положений статьи
- «Права и обязанности должностных лиц (работников) при осуществлении внутреннего финансового аудита» (приказ Минфина России от 21 ноября 2019 года № 195н);
- «Определения, принципы и задачи внутреннего финансового аудита» (приказ Минфина России от 21 ноября 2019 года № 196н);
- «Основания и порядок организации, случаи и порядок передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита» (приказ Минфина России от 18 декабря 2019 года № 237н);
- «Реализация результатов внутреннего финансового аудита» (приказ Минфина России от 22 мая 2020 года № 91н);
- «Планирование и проведение внутреннего финансового аудита» (приказ Минфина России от 5 августа 2020 года № 160н).
Федеральный стандарт внутреннего финансового аудита «Основания и порядок организации, случаи и порядок передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита» определяет, что основанием для организации внутреннего финансового аудита (ВФА) является одно из следующих решений, которое должен принять руководитель главного администратора (администратора) бюджетных средств:
1) создание структурного подразделения (определение должностного лица (работника));
2) самостоятельное выполнение руководителем действий, направленных на достижение целей осуществления внутреннего финансового аудита (упрощенный вариант осуществления ВФА);
3) передача полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита главному администратору бюджетных средств, в ведении которого он находится, или другому администратору бюджетных средств, находящемуся в ведении данного главного администратора бюджетных средств.
В первом случае решение о создании субъекта аудита оформляется приказом или распоряжением руководителя ГА(А)БС. Второй вариант организации ВФА применяется при отсутствии возможности образования субъекта ВФА и передачи полномочий по осуществлению ВФА. Принятое решение об осуществлении упрощенного ВФА оформляется внесением необходимых изменений в должностной регламент (должностную инструкцию) руководителя организации. В случае отсутствия должностного регламента (должностной инструкции) положения, касающиеся упрощенного варианта осуществления внутреннего финансового аудита, могут быть отражены в локальных правовых актах, в том числе в актах, определяющих полномочия руководителя (служебный контракт или трудовой договор).
Третьим вариантом организации ВФА могут воспользоваться только администраторы бюджетных средств. Решение о передаче полномочий по осуществлению ВФА реализуется (согласовывается) одним из следующих способов:
1) подписание соглашения о передаче полномочий администратора бюджетных средств по осуществлению внутреннего финансового аудита;
2) оформление служебных писем о согласовании передачи полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита, в том числе их визирование (подписание) руководителем главного администратора (администратора) бюджетных средств, принимающего полномочия по осуществлению ВФА, и руководителем администратора бюджетных средств, передающего указанные полномочия;
3) оформление документа с грифом (листом) согласования или протокола о передаче администратором бюджетных средств полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита.
Ведомственный контроль — это не аудит
Управление Федерального казначейства по Республике Тыва провело анкетирование главных администраторов бюджетных средств в целях получения информации и документов, характеризующих организацию и осуществление ВФА в 2019 году. Результаты анкетирования показали, что по состоянию на 28 февраля 2020 года из 222 главных администраторов средств бюджета внутренний финансовый аудит организовали только четыре, или 1,8%. При этом фактически ВФА проводили только два министерства.
Большинство главных администраторов средств республиканского и местных бюджетов, конечно, осуществляли ведомственный контроль. Необходимо отметить, что до сей поры существует ошибочное представление, что ведомственный контроль и есть осуществление внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. На деле указанные ведомственный контроль, ВФК и ВФА регулируются разными правовыми актами, различаются методики и цели их осуществления.
Ведомственный контроль — это контроль, направленный на соблюдение требований законодательства и правовых актов при выполнении функций и полномочий в установленной сфере деятельности. Осуществляется он в рамках одной функциональной системы (структуры) органов государственной власти и местных самоуправлений (их подразделений). Внутренний финансовый контроль — это внутренний процесс ГА(А)БС, осуществляемый в целях соблюдения установленных правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, требований к исполнению бюджетных полномочий. Внутренний финансовый аудит — это деятельность ГА(А)БС, направленная на оценку надежности внутреннего финансового контроля и подготовку рекомендаций по повышению его эффективности, подтверждение достоверности бюджетной отчетности. Также в рамках ВФА осуществляется подготовка предложений по повышению экономности и результативности использования бюджетных средств.
Таким образом, внутренний финансовый контроль — это непрерывный процесс, осуществляемый всеми сотрудниками ГА(А)БС (от исполнителя до руководителя) при выполнении бюджетных процедур. А ВФА осуществляется субъектом ВФА (уполномоченным структурным подразделением или сотрудником) в целях представления руководителю ГА(А)БС информации о надежности внутреннего финансового контроля, возможных рисках возникновения нарушений (недостатков), а также рекомендаций по их недопущению и совершенствованию деятельности.
Практика организации ВФА
В целях оказания содействия в организации внутреннего финансового аудита ГАБС Управлением Федерального казначейства по Республике Тыва разработан план мероприятий. Кроме того, проведена индивидуальная работа с каждым из 222 главных администраторов средств бюджета. В соответствии с планом в адрес Правительства Республики Тыва и глав муниципальных образований направлены обращения о принятии мер по организации внутреннего финансового аудита. На уровне правительства региона проведены совещания в режиме видео-конференц-связи с участием представителей республиканских Министерства финансов и Службы по финансово-бюджетному надзору, руководителей органов исполнительной власти региона, председателей администраций муниципальных образований по вопросам организации ВФА. В результате внутренний финансовый аудит в настоящее время организован всеми главными администраторами средств бюджета (рисунок 1). Из 222 главных администраторов средств бюджета субъект ВФА образовали 88 ГАБС (40%), упрощенную форму ВФА применяют 134 ГАБС (60%) (рисунок 2).
Благодаря методологической помощи УФК многие ГАБС разработали ведомственные (внутренние) акты, обеспечивающие осуществление внутреннего финансового аудита с соблюдением федеральных стандартов, и приступили к их исполнению. Между тем в процессе подготовки ведомственных (внутренних) актов, а также при оформлении принятого решения допускались некоторые погрешности.
Например, среди руководителей ГАБС существует ошибочное мнение о том, что, если это аудит финансовый, то его должны реализовывать работники, осуществляющие финансовые функции (работники бухгалтерии). Это неверный подход, который зачастую применялся при создании субъекта ВФА путем наделения работника соответствующими полномочиями. Еще один пример. При выборе упрощенного варианта осуществления ВФА председатели администраций сельских поселений издавали ведомственные акты, содержащие положения о планировании аудита, составлении и утверждении программы аудиторского мероприятия, составлении заключения. Согласно федеральному стандарту руководители, принявшие решения об упрощенном осуществлении ВФА, таких актов издавать не должны. Кроме того, сотрудники УФК выявляли факты, когда руководители ГАБС, в частности финансовых органов муниципальных образований, передавали полномочия по ВФА администрациям муниципальных районов. При этом передать полномочия по осуществлению ВФА имеют право только администраторы бюджетных средств.
Внутренний финансовый аудит — прежде всего аналитическая, а не контрольная деятельность. Она нацелена на выявление рисков и недостатков, их минимизацию, устранение и предупреждение
Следует отметить, что ВФА — это эффективный помощник руководителя в управлении учреждением. Выстроенная система аудита прежде всего необходима руководителю ГАБС, как лицу, ответственному за деятельность возглавляемой им организации. При этом необходимо понимать, что ВФА — прежде всего аналитическая, а не контрольная деятельность. Она нацелена на выявление рисков (недостатков), их минимизацию (устранение) и предупреждение. Сотрудник, ответственный за осуществление ВФА, должен приобрести навыки аудитора, понять значение и взаимосвязь внутреннего финансового контроля, внутреннего финансового аудита и управления бюджетными рисками для повышения качества финансового менеджмента.
Для более эффективного осуществления внутреннего финансового аудита, на наш взгляд, необходима разработка единого классификатора рисков и типовой программы аудиторского мероприятия, которая существенно могла бы помочь при проведении аудиторского мероприятия. Федеральные стандарты внутреннего финансового аудита установили единые подходы к организации и осуществлению ВФА, а также оценке бюджетных рисков главными администраторами средств на всех уровнях власти. ГАБС необходимо издать (актуализировать) ведомственные (внутренние) акты, обеспечивающие осуществление ВФА с соблюдением федеральных стандартов, и приступить к их исполнению. Внутренний финансовый аудит способствует обеспечению надежности и достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности ГАБС, соответствия деятельности организации требованиям нормативных правовых актов и локальных нормативных актов организации и управлению бюджетными рисками в целях их упреждения. В перспективе внутренний финансовый аудит должен охватить не только финансово-бюджетную деятельность, а всю функциональную деятельность ГА(А)БС и подведомственных им учреждений.
