В статье на примере Томска рассмотрены особенности исполнения бюджета муниципального образования в 2020 году. Как на бюджеты муниципалитетов повлияли федеральные, региональные и местные меры по поддержке экономики? Что в условиях эпидемии коронавирусной инфекции и с учетом предельного значения дефицита бюджета предпринимал город, чтобы исполнить свои обязательства?
Ирина Юрьевна ЯРЦЕВА, заместитель мэра города Томска — начальник департамента финансов администрации города, председатель секции АСДГ «Экономика и финансы города», кандидат экономических наук
Процессы, протекающие в мировой экономике и экономике страны, мероприятия, направленные на борьбу с коронавирусом, привели к ухудшению экономической ситуации и в Томске. Мониторинг значений утвержденных на 2020 год бюджетов городов Сибири и Дальнего Востока по состоянию на 1 декабря 2020 года показал, что у большинства муниципальных образований расходы бюджета превышают доходы, которые, в свою очередь, в значительной степени зависят от поступлений из вышестоящих бюджетов.
Меры и их последствия
Самые масштабные мероприятия по обеспечению устойчивого развития экономики в условиях распространения коронавирусной инфекции — это мероприятия, реализуемые на федеральном уровне. Именно они повлекли за собой значительные выпадающие доходы муниципальных бюджетов, в том числе и бюджета Томска.
Так, на федеральном уровне Законом от 1 апреля 2020 года № 98‑ФЗ были приняты поправки в законодательство об экстренных мерах в период пандемии коронавируса. На 2020 год Правительству РФ и высшим исполнительным органам власти субъектов Федерации были предоставлены дополнительные полномочия. Другим федеральным законом — от 1 апреля 2020 года № 102‑ФЗ — на период до 31 декабря 2020 года было установлено правило, позволяющее Правительству РФ путем издания подзаконных актов устанавливать регулирование, отличное от положений НК РФ. Высшие органы исполнительной власти Российской Федерации были наделены аналогичными полномочиями в отношении региональных и местных налогов. Федеральным законом от 8 июня 2020 года № 172‑ФЗ предусмотрено освобождение от исполнения обязанности по уплате почти всех налогов (кроме НДС) за II квартал 2020 года для субъектов МСП, относящихся к пострадавшим отраслям экономики.
Постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2020 года № 409 «О мерах по обеспечению устойчивого развития экономики» установлены дополнительные основания для предоставления в 2020 году налогоплательщикам, ведущим деятельность в пострадавших отраслях, отсрочки (рассрочки) по уплате налогов, авансовых платежей по налогам со сроками уплаты в 2020 году. И наконец, постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2020 года № 439 определены условия и сроки отсрочки уплаты арендной платы по договорам аренды недвижимого имущества, находящегося в государственной, муниципальной или частной собственности, за исключением жилых помещений.
Также были приняты региональные меры поддержки бизнеса. И, как и федеральные, они увеличили объемы выпадающих налоговых доходов бюджета столицы региона. Так, Закон Томской области от 6 мая 2020 года №
Город не остался в стороне и в целях дополнительной поддержки субъектов МСП принял со своей стороны ряд мер, еще более сокративших доходную часть муниципального бюджета. Решением городской Думы от 26 мая 2020 года на территории города для наиболее пострадавших отраслей экономики с 1 января 2020 года было предусмотрено снижение в два раза корректирующего коэффициента базовой доходности К2, применяемого при расчете ЕНВД для отдельных видов деятельности. Еще одно решение гордумы, принятое в тот же день, предусматривает предоставление отсрочек платежей путем заключения дополнительных соглашений на основании обращений арендаторов по договорам:
- аренды недвижимого имущества, арендаторами по которым являются плательщики, осуществляющие деятельность в наиболее пострадавших отраслях российской экономики, и МСП, за исключением арендной платы по договорам аренды земельных участков, с погашением отсроченных обязательств равными долями в течение двух лет (с 1 января 2021 до 1 января 2023 года);
- аренды земельных участков, предоставленных для строительства многоквартирных домов (в том числе со встроенными и встроенно-пристроенными помещениями коммерческого и некоммерческого характера), арендаторами по которым являются юрлица и индивидуальные предприниматели, с погашением отсроченных обязательств равными долями в течение двух лет (с 1 января 2021 до 1 января 2023 года);
- на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, рекламораспространителями по которым являются субъекты МСП, с погашением отсроченных обязательств в период с 1 октября по 25 декабря 2020 года;
- по договорам аренды объектов теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, газораспределительных сетей и объектов, предназначенных для передачи электроэнергии, а также земельных участков, предоставленных для эксплуатации таких объектов, с погашением отсроченных обязательств равными долями в течение двух лет (с 1 января 2021 до 1 января 2023 года).
Решение гордумы от 4 августа 2020 года дополнило перечень лиц, имеющих право на отсрочку арендной платы, ресурсоснабжающими организациями. Также оно предоставило право на отсрочку субъектам МСП по договорам купли-продажи недвижимого имущества, заключенным в целях реализации преимущественного права таких субъектов на приобретение арендуемого имущества, в случае выбора порядка оплаты в рассрочку.
С учетом принятых на федеральном, региональном и местном уровнях мер выпадающие доходы бюджета Томска за 2020 год составили 162,4 миллиона рублей (таблица). Недополученные в прошлом году доходы не были компенсированы из федерального и областного бюджетов.
С 2013 по 2020 год общая сумма оптимизации расходов городского бюджета составила более 3,64 миллиарда рублей, плюс экономия от размещения муниципальных заказов — 804,2 миллиона рублей
Итоги 2020 года
План 2020 года по налоговым и неналоговым доходам бюджета Томска исполнен на 90,6% (7,024 миллиарда рублей при плане 7,752 миллиарда). Темп поступлений данных доходов составил 96,1% к уровню 2019 года, то есть бюджет получил на 285,3 миллиона рублей меньше, чем в позапрошлом году. В целом бюджет Томска по доходам в 2020 году исполнен на 93,7% — при плановых назначениях в сумме 17,720 миллиарда рублей исполнение составило 16,603 миллиарда рублей.
Дефицит бюджета без учета изменения остатков средств на счетах бюджета сложился в размере 652,1 миллиона рублей, или 9,3% от общего годового объема доходов бюджета без учета объема безвозмездных поступлений. Объем муниципального долга на 1 января 2021 года составил 4,217 миллиарда рублей, что соответствует 60,0% от общего годового объема доходов без учета объема безвозмездных поступлений.
Расходы исполнены в сумме 17,044 миллиарда рублей, или 91,1%, при плановом значении 18,701 миллиарда рублей. Такое исполнение обусловлено в том числе оптимизацией бюджетных расходов, предусмотренной распоряжением администрации города от 20 мая 2020 года, на сумму 742,4 миллиона рублей, или 8,6% от утвержденного бюджета на 2020 год (без учета целевых межбюджетных трансфертов из областного бюджета). Следует отметить, что за период с 2013 по 2020 год общая сумма оптимизации расходов городского бюджета составила более 3,64 миллиарда рублей, плюс экономия от размещения муниципальных заказов — 804,2 миллиона рублей.
Учитывая нормы части 7 статьи 2.1 Закона № 367‑ФЗ, которыми определена возможность превышения лимитов дефицита местного бюджета, установленных пунктами 2 и 3 статьи 92.1 БК РФ, на сумму бюджетных ассигнований, направленных на финансовое обеспечение мероприятий, связанных с предотвращением влияния ухудшения экономической ситуации на развитие отраслей экономики муниципального образования, с профилактикой и устранением последствий распространения коронавирусной инфекции, в Томске введен дополнительный код экономической классификации, детализирующий указанные расходы. Так, по состоянию на 1 января 2021 года объем запланированных в бюджете города на 2020 год бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение упомянутых выше мероприятий составил 1,294 миллиарда рублей. В том числе 300,6 миллиона рублей — субсидия юридическим и физическим лицам в целях финансового обеспечения затрат, связанных с осуществлением перевозки пассажиров городским электрическим транспортом.
Долговая политика
Реализация подпрограммы «Управление муниципальным долгом» программы «Эффективное управление муниципальными финансами» в прошлом году обеспечила экономию по расходам на обслуживание долга в сумме 94,7 миллиона рублей. Это результат направления остатков средств муниципальных бюджетных и автономных учреждений, средств, поступающих во временное распоряжение муниципальных казенных учреждений, временно свободных собственных средств бюджета, а также бюджетного кредита из УФК по Томской области на погашение долговых обязательств. Это 38,4% от плановых годовых ассигнований по расходам на обслуживание муниципального долга.
В декабре 2020 года рейтинговое агентство АКРА подтвердило Томску кредитный рейтинг BBB(RU), прогноз «стабильный», и рейтинг облигаций города на уровне BBB(RU)
Кроме того, на основании статьи 93.6 БК РФ, в соответствии с приказом Министерства финансов РФ от 26 июля 2013 года № 74н между УФК по Томской области и Томском в марте 2020 года был заключен договор о предоставлении городу бюджетного кредита с лимитом выдачи в размере 728 миллионов рублей. В соответствии с первоначально заключенным договором кредит предоставлялся на срок не более 90 дней по ставке 0,1% годовых. Однако впоследствии в связи с внесением изменений в БК РФ срок пользования кредитом был продлен до 180 дней. По состоянию на 1 января 2021 года бюджетный кредит был привлечен один раз, средства были направлены на погашение более дорогих в обслуживании кредитов коммерческих банков. Экономия по расходам на обслуживание муниципального долга в результате реализации данного мероприятия составила 20,8 миллиона рублей.
В 2020 году мы продолжили размещение четвертого выпуска облигаций Томского городского внутреннего займа с постоянным купонным доходом среди жителей города и области. Ставка купонного дохода была установлена в размере 7,75% годовых, срок обращения облигаций — 3,2 года, номинальная стоимость одной облигации — 1 тысяча рублей, количество — 300 тысяч штук. Общий объем размещения облигаций данного выпуска в 2020 году по состоянию на 1 января 2021 года составил 126,7 миллиона рублей. Все поступившие в бюджет средства были направлены на финансирование дефицита бюджета города.
Также в 2020 году были полностью размещены облигации Томского городского девятого биржевого займа в размере 1 миллиард рублей по ставке 6,7% годовых. Поступившие средства были направлены на восстановление ранее привлеченных средств автономных и бюджетных учреждений, а также на финансирование дефицита бюджета города.
В июне 2020 года Аналитическое кредитное рейтинговое агентство (АКРА) присвоило Томску кредитный рейтинг BBB(RU), прогноз «стабильный». Выпускам облигаций города также присвоен рейтинг BBB(RU). В декабре 2020 года АКРА подтвердило городу кредитный рейтинг BBB(RU), прогноз «стабильный», и рейтинг облигаций Томска на уровне BBB(RU).
Томск стал седьмым муниципальным образованием в России, которому присвоен кредитный рейтинг, наряду с Братском, Волгоградом, Краснодаром, Красноярском, Новосибирском и Омском. Кроме того, рейтинг ВВВ, прогноз «стабильный» присвоен агентством таким субъектам РФ, как Томская и Новгородская области.
Финорган быстрого реагирования
В течение года финорган города оперативно решал вопросы финансирования расходов бюджета. Так, выпадающие в силу действия уже упомянутого выше Закона № 367‑ФЗ налоговые и неналоговые доходы Томск в 2020 году был вынужден компенсировать муниципальными заимствованиями в размере, предусмотренном программой муниципальных заимствований. Данная программа была утверждена приложением 6 к решению гордумы от 3 декабря 2019 года № 1233 «О бюджете муниципального образования „город Томск“ на 2020 год и плановый период
Правовым основанием для включения программы муниципальных заимствований в решение представительного органа муниципального образования являлся пункт 3 статьи 110 БК РФ. Однако в соответствии с пунктом 4 статьи 1 Закона № 367‑ФЗ действие пункта 3 статьи 110 БК РФ было приостановлено до 1 января 2021 года. Следовательно, в целях исключения необходимости внесения изменений в плановые назначения по доходам, и, соответственно, получения возможности исполнения требований пункта 6 статьи 2.1 Закона № 367‑ФЗ в части фактического превышения предельного размера дефицита бюджета и муниципального долга программа муниципальных заимствований должна утверждаться отдельно от решения гордумы о бюджете правовым актом Администрации Томска.
Учитывая вышесказанное, в ноябре в решение Думы города Томска от 6 октября 2009 года № 1316 «Об утверждении Положения „О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании „город Томск““» депутатами было внесено изменение, предусматривающее приостановку до 1 января 2021 года действия пункта 4 статьи 15 данного положения. В соответствии с данным пунктом программы муниципальных заимствований, муниципальных гарантий являются приложениями к решению о бюджете города на очередной финансовый год.
Также было принято решение гордумы от 3 ноября 2020 года № 13 «О внесении изменений в решение Думы города Томска от 03.12.2019 № 1233 „О бюджете муниципального образования „город Томск“ на 2020 год и плановый период
Третьим шагом стало постановление администрации города от 17 ноября 2020 года № 1000 «Об утверждении программы муниципальных внутренних заимствований муниципального образования „город Томск“ на 2020 год и плановый период
Таким образом, в целях эффективной реализации бюджета Томска 2020 года основными мерами, направленными на минимизацию риска его несбалансированности, были следующие:
- оптимизация расходов и мораторий на принятие новых расходных обязательств;
- активное использование оценки эффективности бюджетных расходов при подготовке бюджетных решений;
- повышение адресности мер социальной поддержки нуждающихся категорий граждан;
- активное участие в привлечении средств федерального и областного бюджетов, в том числе в рамках госпрограмм Федерации и Томской области;
- постоянная оценка расходных обязательств муниципального образования в целях приведения их в соответствие со складывающимися бюджетными возможностями.
В 2021 году ситуация остается напряженной, мировая и российская экономика будет восстанавливаться после пережитого кризиса. В муниципальном образовании в настоящее время сохраняются подходы по обеспечению сбалансированности и устойчивости муниципальных финансов. Нам предстоит продолжать решать задачи по обеспечению максимально возможной наполняемости доходной части бюджета. Важным приоритетом на 2021 год является сохранение принадлежности муниципального образования к категории заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости. Для этого планируется проведение мероприятий по сокращению расходов на обслуживание муниципального долга, по обеспечению возможности осуществления заимствований на максимально комфортных условиях.
В целях выполнения поставленных задач сложилась объективная необходимость принять бюджет Томска на 2021 год с максимальным дефицитом — при доходах в размере 16,663 миллиарда рублей расходы составляют 17,538 миллиарда рублей, дефицит бюджета 874,4 миллиона рублей.
