Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации приняты еще в 1999 году. За 20 с лишним лет российское местное самоуправление пережило череду реформ. Это, естественно, требует обновления основ государственной политики в сфере МСУ.
Год назад, 30 января 2020 года, по итогам заседания Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления В. В. Путин дал поручение подготовить к 1 октября 2021 года проект Основ государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации до 2030 год (далее — Основы). Это поручение автоматически поставило перед всеми заинтересованными сторонами задачу определить, а что, собственно, следует отразить в этом документе, каковы сегодняшние векторы развития местного самоуправления в стране и каковыми они могли бы и должны быть. То есть, как считает председатель Комитета Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А. Н. Диденко, необходимо ответить на вопросы:
1) насколько применим и востребован в современных условиях накопленный за последние годы опыт организации и осуществления местного самоуправления, не утрачены ли в современных условиях сущностные особенности этого опыта, насколько он может быть востребован в среднесрочной и долгосрочной перспективе;
2) как правильно определить модель современного местного самоуправления в стране, в том числе с учетом государственных и общественных отношений;
3) получит ли проводимое сверху муниципальное строительство необходимую поддержку граждан, приобретет ли местное самоуправление в сознании людей доверие и созидательную силу;
4) насколько демократична, успешна и современна российская государственная политика в сфере МСУ, в какой степени и в каком направлении необходимо ее корректировать и развивать?
Этот список целесообразно дополнить еще одним немаловажным вопросом: насколько сегодня интегрированы институты солидарного общества, прежде всего в лице территориальных и функциональных организованных местных сообществ, в процесс построения единой системы народовластия и насколько существенна и востребована их роль в принятии управленческих решений? Очевидно, что все эти тезисы крайне важны, и, соответственно, то, как они будут отражены в Основах, требует тщательной проработки и всестороннего открытого обсуждения.
Старт такому публичному обсуждению был дан в конце прошлого года на конференции «Вопросы государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления на среднесрочный период», проведенной Комитетом Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления совместно с Общественной палатой. В ходе подготовки этой дискуссии была собрана информация из всех отраслевых министерств, полпредств Президента РФ, Ассоциации малых и средних городов России, Ассоциации городов Поволжья, научных экспертных организаций, от членов Совета при президенте по развитию местного самоуправления, а также из 73 субъектов РФ.
Основы — всеобъемлющий документ
Ответственным за подготовку Основ определен Минюст России. Для анализа существующей проблематики в области развития местного самоуправления министерство организовало взаимодействие с органами государственной власти субъектов РФ и МСУ, общественными и экспертными сообществами. Как отмечает Ю. В. Манахова, исполняющая обязанности директора Департамента конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления Минюста России, фундаментом концепции проекта Основ стали предложения, их было более 100, поступившие в ведомство от различных заинтересованных сторон. Предполагаются следующие основные направления развития местного самоуправления до 2030 года:
1 Обеспечение на всей территории РФ реализации прав граждан на участие в решении вопросов местного значения через популяризацию механизмов обратной связи. Такие механизмы предполагают внедрение инновационных цифровых форматов, обмен информацией между органами местного самоуправления и гражданами.
Минюст России параллельно с разработкой основ государственной политики в сфере МСУ совместно с Минцифрой России и Минстроем России подготовил и внес в правительство законопроект, обеспечивающий населению гарантии в участии в публичных слушаниях и в общественных обсуждениях вопросов местного значения в цифровом формате, посредством использования официального сайта органов МСУ.
2 Обеспечение организационного единства деятельности органов МСУ и органов государственной власти, в том числе путем проведения инвентаризации и уточнения полномочий муниципальных органов власти. Это необходимо для того, чтобы исключить дублирование полномочий как между различными уровнями муниципалитетов, так и между муниципалитетами и субъектами РФ. Кроме того, следует определить вопросы, решение которых в силу недостаточной концентрации ресурсов требует передачи на уровень государственных органов.
3 Установление сбалансированного объема расходных полномочий и бюджетной обеспеченности муниципалитетов, в том числе через развитие механизмов участия муниципалитетов в национальных проектах, совершенствование системы межбюджетных трансфертов. Данное направление должно занимать существенное место в проекте Основ.
4 Совершенствование механизмов формирования муниципальных органов в целях повышения ответственности глав муниципалитетов, исполнительно-распорядительных и представительных органов МСУ при решении вопросов местного значения. Данные цели, по мнению Минюста России, могут быть достигнуты за счет развития так называемой одноглавой системы управления муниципальным образованием, когда глава муниципалитета возглавляет также местную администрацию. В 2019 году главы муниципальных образований возглавляли местную администрацию в 33% муниципальных образований России. Вместе с тем в Минюсте считают, что должна сохраниться определенная вариативность в части формирования местных органов власти, учитывая географические, национальные особенности.
В основах планируется закрепить и конституционные новации в части обеспечения прав органов государственной власти на участие в формировании органов местного самоуправления. При этом в документе авторы хотят заложить пределы и четкие критерии такого участия.
5 Формирование экономических основ деятельности муниципалитетов, включая создание условий для развития муниципально-частного партнерства.
6 Определение оптимальных форм территориальной организации местного самоуправления с учетом специфики соответствующей территории; развитие городских агломераций как межмуниципальных центров экономического роста в совокупности с распространением института территориального общественного самоуправления.
7 Совершенствование системы стратегического планирования, установление минимальных требований к документам стратегического планирования муниципальных образований. А также их синхронизация с документами стратегического планирования субъектов РФ в целях обеспечения комплексного развития территорий и реализации инфраструктурных проектов.
8 Повышение уровня автоматизации и цифровизации управленческих процессов в органах МСУ, развитие информационных систем и дистанционных форматов оказания муниципальных услуг.
9 Совершенствование системы оценки эффективности деятельности органов МСУ, в том числе на основе индикаторов, характеризующих уровень жизни населения на соответствующей территории, доступность социальных услуг и удобство ведения предпринимательской деятельности.
10 Совершенствование системы распространения и комплексного внедрения лучших практик деятельности органов МСУ по организации муниципального управления и решению вопросов местного значения.
Макет проекта Основ был направлен на предварительную оценку и обсуждение в профильные структуры — Министерство экономического развития РФ, Министерство финансов РФ и во Всероссийскую ассоциацию развития местного самоуправления.
Минэкономразвития России: одобрено, но...
Минэкономразвития России и МСУ
Увеличивается включенность Минэкономразвития России в решение вопросов местного самоуправления. В частности, прорабатывается вопрос о возложении на ведомство функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере организации и развития МСУ, а также об организационном, финансовом, материально-техническом и ином обеспечении реализации этих функций. Также Минэкономразвитию России будут переданы организация и проведение Всероссийского конкурса «Лучшая муниципальная практика», подготовка ежегодного доклада о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации.
В доклад будет включаться комплексная информация по правовым, территориальным, организационным и экономическим вопросам организации и развития местного самоуправления, собранная в ходе мониторинга организации и развития местного самоуправления (Минюста России) и мониторинга ключевых показателей социально-экономического развития муниципальных образований (Минэкономразвития России). Данная информация должна стать основой для моделирования, прогнозирования и принятия управленческих решений в области местного самоуправления, разработки комплекса мер по повышению эффективности системы местного самоуправления. В частности, результаты мониторинга должны быть положены в основу решения задач:
-
в сфере экономического развития (наращивание собственного экономического потенциала). Здесь речь идет об определении экономической специализации муниципалитетов, о выявлении их конкурентных преимуществ, брендировании территорий, повышении финансовой устойчивости, формировании инвестпроектов местного уровня и расширении участия муниципалитетов в региональных и федеральных инвестпроектах, создании условий для развития муниципально-частного партнерства, реализации межмуниципальных проектов и создании межмуниципальных кластеров, совершенствовании мер поддержки моногородов и т. д.;
-
в рамках участия населения в решении вопросов местного значения (эффективное взаимодействие ОМСУ, населения, бизнеса). Принимаются во внимание такие направления, как повышение уровня гражданской активности населения (инициативное бюджетирование), определение и внедрение эффективных механизмов обратной связи, создание условий для развития территориального общественного самоуправления;
-
по созданию условий для развития благоприятной среды жизнедеятельности населения: разработка и внедрение стандартов обеспеченности муниципальных образований объектами социальной инфраструктуры, повышение уровня общественной безопасности, создание комфортной среды проживания, обеспечение жильем.
Планируется, что мониторинг ключевых показателей социально-экономического развития муниципальных образований будет проводиться ежегодно до 1 августа, а дата выхода доклада, подготовленного по результатам в том числе данного мониторинга, — 1 октября ежегодно.
Также министерство планирует проводить рейтингование субъектов РФ по ключевым показателям развития муниципальных образований (дата выхода рейтинга — 1 ноября ежегодно). Ведомство определило восемь блоков количественных показателей, среди которых: экономическое развитие и инвестиционная привлекательность, социальное развитие и среда жизнедеятельности, местные бюджеты, кадровая политика и т. д.
Как отмечено в документах, подготовленных Минэкономразвития России, концепцию проекта Основ, предложенную Минюстом России, ведомство в целом поддержало, за исключением направления, касающегося стратегического планирования. Дело в том, что Совет безопасности РФ совместно с Минэкономразвития России при участии заинтересованных федеральных органов разрабатывает проект основ государственной политики в сфере стратегического планирования Российской Федерации. Такое решение было принято на совещании по стратегическому планированию с постоянными членами Совета безопасности РФ еще в феврале 2019 года. В июле того же года поступило соответствующее указание Президента РФ.
В этом документе предполагается установить уровни стратегического планирования (включая архитектуру системы стратегического планирования и целевое назначение документов стратегического планирования), механизмы координации стратегпланирования, государственного управления и бюджетного процесса в Российской Федерации. Определить порядок разработки и контроля реализации документов стратегического планирования. Урегулировать отношения между участниками стратегического планирования в сфере обеспечения национальной безопасности и социально-экономического развития страны. В связи с этим Минэкономразвития России полагает, что до разработки и утверждения основ государственной политики в сфере стратегирования включать эту тему в перечень основных направлений развития МСУ преждевременно.
Кадры в фокусе
Министерство труда и социальной защиты РФ считает, что при подготовке Основ особое внимание следует уделить вопросам устойчивого развития кадровых процессов в местном самоуправлении. Как отметил Л. Е. Вахнин, врио директора Департамента государственной политики в сфере государственной муниципальной службы Минтруда России, в документе должны найти отражение и противодействие коррупции, и ограничение поступления на муниципальную службу граждан, имеющих неснятую и непогашенную судимость, при необходимости с соответствующей дифференциацией по видам преступлений. Мониторинг, проведенный Минтрудом России, показал, что в ряде субъектов РФ есть муниципальные служащие с непогашенной судимостью, в том числе с судимостью по преступлениям против собственности, против жизни и здоровья граждан. В министерстве это считают недопустимым.
Представитель ведомства также обратил внимание на соотношение должностей государственной гражданской службы, муниципальной службы и работников, замещающих должности, не отнесенные к этим видам службы. На государственной гражданской службе в субъектах РФ данное соотношение составляет 84/16, а в муниципальных органах уже 70/30. То есть на семь муниципальных служащих приходится три работника, которые замещают должности, не относящиеся к муниципальным служащим. Конечно, все понимают, что это результат не совсем корректно проведенной оптимизации численности муниципальных служащих. Данная ситуация создает определенные риски. Так, например, в некоторых муниципальных образованиях из муниципальной службы выведена контрактная служба. Соответственно, на сотрудников этого важного подразделения не распространяется антикоррупционный стандарт поведения государственных и муниципальных служащих. В этой связи необходимо выработать меры по совершенствованию института муниципальной службы в целом.
Следующее предложение ведомства касается взаимоувязки кадровой обеспеченности с системой подготовки кадров — развитием программ и направлений подготовки кадров для государственного и муниципального управления. Минтруд России разработал новый Федеральный государственный образовательный стандарт высшего образования по направлению «государственное и муниципальное управление». В нем более четко отражены компетенции государственных и муниципальных служащих, однако одного стандарта здесь недостаточно. Органы МСУ должны стать более открытыми для взаимодействия с образовательными организациями, для работы со студентами-практикантами. Благодаря такому комплексному взаимодействию можно сформировать эффективный кадровый резерв.
Комплексное развитие сельских территорий
А. С. Корпен, заместитель директора Департамента развития сельских территорий Минсельхоза России, напомнила, что в 2019 году принята новая государственная программа «Комплексное развитие сельских территорий». Основой для нее стали результаты проведенного ведомством анализа текущего состояния дел на сельских территориях. Была рассмотрена ситуация в более 126 тысячах сельских населенных пунктов, где проживают 36,2 миллиона человек.
Органам местного самоуправления в достижении целей госпрограммы отведена важная роль. Основными направлениями государственной поддержки в рамках данной программы являются формирование необходимой инженерной, социальной инфраструктуры, улучшение жилищных условий сельских жителей, благоустройство сельских территорий, газификация населенных пунктов, развитие дорожной сети и т. д. Осуществить эти проекты без участия органов местного самоуправления не представляется возможным. Минсельхоз России считает, что для достижения всех поставленных задач необходимо обеспечить условия, при которых органы МСУ будут самостоятельно выполнять те задачи, которые на них возложены. В связи с этим в Основы необходимо включить цели по развитию сельских территорий и задачи по их достижению. В частности, повышение качества жизни сельского населения, льготные условия приобретения жилья, создание преимущественных условий для развития предпринимательства на сельских территориях, повышение уровня их бюджетной обеспеченности, развитие социальной, инженерной, транспортной инфраструктуры. Вместе с тем ведомство считает, что содержание объектов инфраструктуры, в том числе вновь возводимых, создает существенную нагрузку на местные бюджеты. В связи с этим предлагает обеспечить контроль за расходами местных бюджетов, направленными на содержание объектов инфраструктуры, для того чтобы структура доходов и расходов муниципалитетов позволяла обеспечивать содержание таких объектов.
О. В. ИЗУТОВА
Приоритетным направлением Минсельхоз России считает поддержку МСУ в области формирования и реализации планов комплексного развития сельских территорий. В настоящее время министерство разрабатывает необходимую методологическую базу на основе научных исследований, которая позволит формировать такие планы
