Главная задача бюджета развития региона — это формирование благоприятной среды для частных инвестиций, обеспечивающих эффективный баланс интересов бизнеса и государства. Однако длительное время межбюджетные отношения и экономическая ситуация в стране складывались таким образом, что формировали условия для постепенного сокращения инвестирования субъектов Федерации в свое развитие. Изменилась ли ситуация с началом реализации нацпроектов и можно ли считать нацпроекты панацеей для регионов?
Александр Александрович ШИРОВ, директор Института народнохозяйственного прогнозирования РАН
Бюджетные расходы и экономическая динамика
В условиях периодических конъюнктурных колебаний, которые существенно влияют на состояние российской экономики, естественным образом возрастает значение государственной бюджетной политики для обеспечения общей макроэкономической стабильности. Она призвана парировать негативные последствия кризисов, исправлять диспропорции развития экономики в тех случаях, когда рыночные механизмы дают очевидные сбои.
В условиях пандемического кризиса 2020 года вклад государственного потребления в формирование ВВП достиг 0,7%, в то время как в период
Несмотря на значимость государственного спроса как фактора экономического роста, дискуссия о роли и месте государственных расходов для достижения целей развития, стоящих перед экономикой, продолжается. Основные узловые точки этой дискуссии связаны со следующими ключевыми направлениями:
1) перспективный вклад государственного потребления в экономическую динамику (в этом контексте обсуждаются и параметры налоговой политики);
2) структура расходов бюджета по функциональным направлениям;
3) требования к механизмам резервирования и достаточным объемам резервов;
4) параметры межбюджетных отношений.
Ключевой особенностью бюджетной политики, предшествовавшей периоду коронакризиса, была ориентация на обеспечение финансовой стабильности развития экономики в условиях нарастания внешних ограничений развития, наиболее существенным элементом которых стали санкции западных стран в отношении российской экономики. Поддержание сбалансированности бюджетной системы, наращивание резервов и формирование дополнительных механизмов укрепления финансовой стабильности, безусловно, снизили потенциальное воздействие конъюнктурных шоков и иных внешних ограничений на экономическую динамику и состояние государственных финансов. Однако за повышение устойчивости экономики пришлось заплатить определенную цену. Например, за период
В условиях бюджетной консолидации бюджетные расходы накладывали ограничения на рост не только государственного потребления, но и таких элементов внутреннего спроса, как потребление домашних хозяйств и инвестиции в основной капитал, часть которых формируется за счет бюджетных источников. Постепенно в условиях наращивания резервов, в том числе в Фонде национального благосостояния (ФНБ), стала расширяться дискуссия о разумных границах резервирования и направлениях использования накопленных средств.
С учетом накопившегося за последние годы отставания в темпах развития экономики от большинства крупных экономик мира перед нашей страной ставится задача обеспечения темпов роста на уровне не ниже среднемировых. То есть среднегодовые темпы роста в среднесрочной перспективе должны составлять не менее
Реализация потенциала экономического развития невозможна без учета ограничений пространственного характера. По нашим оценкам, для достижения темпов роста на уровне среднемировых требуется устранение наиболее существенных разрывов в уровне экономического развития между регионами и повышение вклада в экономический рост таких промышленно важных регионов, как Поволжье, Сибирь и Урал.
Анализируя проблему выравнивания уровней межрегионального экономического развития, следует заметить, что в такой огромной стране, как Россия, абсолютно равных условий экономического развития во всех субъектах добиться невозможно. В то же время задача экономической политики состоит в том, чтобы по возможности сближать уровень развития территорий, обеспечивать равные права граждан на доступ к качественным товарам и услугам, повышая тем самым общее качество жизни в стране.
Рассматривая, по каким каналам государство может влиять на региональное развитие, следует прежде всего упомянуть о том, что общая макроэкономическая динамика является наиболее существенным фактором экономического роста для российских регионов. По нашим оценкам, на нее приходится свыше 80% от итоговой динамики ВРП в российских регионах. Оставшиеся 20% зависят от сложившейся структуры экономик регионов, а также особенностей регионального развития (в том числе возможностей использования внутренних факторов роста). Отсюда может следовать вывод о том, что для эффективной бюджетной политики на уровне регионов необходимым условием является общая позитивная экономическая динамика, производными от которой является растущий внутренний спрос, стабильный курс рубля, приемлемая ценовая динамика.
Если рассматривать ситуацию на уровне отдельных регионов, то здесь каналами выравнивания параметров экономического развития могут выступать инвестиции и доходы населения. Что касается доходов населения, то для этого могут использоваться различные бюджетные субсидии, которые направляются на устранение наиболее значимых разрывов в уровне и качестве жизни, борьбу с бедностью. В части вложений в основной капитал это бюджетные инвестиции различных уровней, призванные решить вопросы повышения эффективности производства и развития инфраструктуры в тех направлениях, где усилий бизнеса недостаточно либо не существует понятных мотивов для коммерческой реализации проектов.
В последние годы наметились негативные тенденции в структуре финансирования инвестиций как на федеральном, так и на региональном уровнях. Доля собственных средств в совокупном объеме финансирования инвестиционной деятельности устойчиво растет на фоне низких темпов экономического роста и ухудшения финансово-экономического положения предприятий. В целом по стране она превышает 50%. При этом наибольшую обеспокоенность вызывает ситуация в старопромышленных регионах Поволжья, Урала и Сибири (таблица 2).
В данных обстоятельствах бюджетные средства выступают естественным демпфером сложившейся ситуации, поддерживая инвестиционную деятельность. Можно отметить, что в период
Сложившаяся ситуация подтверждает тезис об ограниченности влияния внутрирегиональных факторов на экономическую динамику. В то же время такая ситуация очевидным образом ограничивает возможности развития регионов, особенно тех из них, где не реализуются проекты федерального масштаба.
В условиях очевидных бюджетных ограничений, связанных с текущим состоянием российской экономики, требуется поиск решений, направленных на формирование дополнительных доходов, в том числе связанных с усилением внутрирегиональных факторов роста. В том числе это концентрация ресурсов на решении задач повышения потенциала роста регионов в средне- и долгосрочной перспективе.
Бюджет развития — возможности и риски
Доходы бюджетной системы Российской Федерации непосредственным образом зависят от структурных особенностей экономики. Как известно, значительную часть доходной базы консолидированного бюджета составляют доходы, формируемые от деятельности сырьевого комплекса нашей страны. Соответственно, в условиях конъюнктурных шоков поступления в бюджетную систему подвержены значительным колебаниям. Поэтому с той или иной периодичностью возникает дискуссия о том, как создать условия для устойчивого финансирования той части расходов, которая вносит вклад в обеспечение среднесрочного потенциала экономического роста. Чаще всего в этом контексте обсуждается финансирование капитальных затрат производственного и инфраструктурного характера. Однако можно отметить, что к такого рода расходам также относятся инвестиции в развитие человеческого потенциала.
Если говорить об инвестициях в основной капитал, определяющих средне- и долгосрочный потенциал экономического роста, то здесь бюджетные расходы лидируют в развитии производственной и социальной инфраструктуры. В том числе являются важным элементом стимулирования частных инвестиций, так как они в явном виде демонстрируют направления государственной политики развития экономики и, кроме того, формируют инфраструктурные условия для реализации коммерческих проектов.
Важность государственных инвестиционных затрат не вызывает сомнений. Проблема в том, что в условиях бюджетных ограничений их не всегда получается ритмично финансировать, что в конечном счете сдерживает развитие экономики как на уровне всей страны, так и в субъектах Федерации. Одним из решений данной проблемы является разделение расходов на текущие и так называемый бюджет развития, под которым чаще всего понимается часть расходов, направленная на финансирование и поддержку инвестиций. При этом главный вопрос — это источники формирования такого бюджета.
На федеральном уровне наиболее эффективной представляется модель, при которой нерегулярные инвестиционные расходы (крупные инвестиционные проекты) формируются за счет нерегулярных (конъюнктурных) расходов. В этой связи представляется целесообразным, чтобы основным источником финансирования бюджета развития был бы Фонд национального благосостояния (ФНБ), в котором аккумулируются доходы от экспорта углеводородов. Тогда в случае недостаточности инвестиционных ресурсов на реализацию проектов, определяющих потенциал среднесрочного развития экономики, эти проекты могли бы финансироваться из средств ФНБ, формируя тот самый бюджет развития. Наиболее устойчивая конструкция могла бы предусматривать финансирование текущего дефицита бюджета за счет заимствований и увеличения государственного долга, а инвестиционную часть дефицита — за счет накопленных резервов.
Однако на уровне регионов резервных фондов нет. Отдельные направления инвестиционных расходов могут финансироваться за счет целевого направления налогов и сборов. Например, строительство и модернизация дорог осуществляется за счет направления сборов от акцизов на моторное топливо и транспортного налога в специализированные дорожные фонды. Как показывает анализ формирования региональных инвестиций, именно на дорожное строительство приходится свыше 30% всех инвестиционных затрат консолидированных бюджетов субъектов Федерации.
В 2020 году за счет предоставления региональным бюджетам финансовой помощи в 3,1 триллиона рублей удалось обеспечить рост капвложений консолидированных бюджетов субъектов РФ более чем на 10%
Постоянный рост социальных обязательств и расширение задач в области развития и поддержания социальной инфраструктуры и ЖКХ привели к тому, что совокупные инвестиционные расходы региональных бюджетов в
Даже в условиях ограничений, связанных с пандемией нового коронавируса, в 2020 году за счет предоставления региональным бюджетам финансовой помощи на 3,1 триллиона рублей удалось обеспечить рост капитальных вложений консолидированных бюджетов субъектов Федерации более чем на 10%. Но основной объем средств приходился на проекты федерального масштаба либо на мероприятия по развитию инфраструктуры для их реализации. При этом возникает две проблемы. Первая связана с тем, что основные направления инвестиционных вложений определяет федеральный центр и ориентированы они на реализацию федеральной экономической повестки. Вторая состоит в том, что зачастую федеральные проекты связаны с формированием транспортной инфраструктуры либо экспортно ориентированных производств, не формирующих сеть кооперации и значимых мультипликативных эффектов для региональных экономик и бюджетов.
Региональные бюджеты развития — движение к новому качеству
В текущем бюджетном законодательстве понятие бюджета развития не определено. В одной интерпретации это может быть такая структура регионального бюджета, которая обеспечивает увеличение среднесрочного потенциала экономики. Второй вариант состоит в формальном выделении расходов бюджета развития и описания источников их финансирования.
Какой бы вариант ни был выбран, следует говорить о том, что региональный бюджет развития — это прежде всего те средства, которые направлены на реализацию преимущественно региональной экономической повестки. В свою очередь, наличие значимого бюджета развития предполагает иной уровень ответственности региональных властей. Однако иной, более высокий уровень ответственности предполагает наличие соответствующих ресурсов и большую самостоятельность регионов в их использовании.
В конечном счете это ведет к возобновлению дискуссии о межбюджетных отношениях. Сейчас складывается ситуация, при которой около 50 регионов страны получают федеральные трансферты в меньшем объеме, чем передают средств в федеральный бюджет. Соответственно, существует поле для обсуждения уровней распределения расходов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы. Главной задачей региональных бюджетов развития должно стать создание привлекательной среды для частных инвестиций, обеспечивающих эффективный баланс интересов бизнеса и государства при диверсификации и обеспечении устойчивости экономики.
