Бюджет развития глазами губернаторов

Пандемия стала серьезным испытанием для бюджетов субъектов России. Региональные власти вынуждены искать новые способы привлечения финансирования на свои территории. Как в таких условиях изменились возможности для формирования бюджетов развития, как сделать территорию привлекательной для инвесторов — на эти вопросы губернаторы искали ответы вместе с представителями Министерства финансов РФ и Министерства экономического развития РФ.

Разговор на тему «Как перейти к бюджету развития регионов» состоялся в рамках Гайдаровского форума — 2021. Модератором дискуссии выступил губернатор Новгородской области А. С. Никитин.

Наши читатели наверняка помнят о том, что в 1998 году был принят Федеральный закон № 181‑ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации». Он определял правовые основы формирования и расходования средств федерального бюджета в части бюджета развития. В соответствии с нормами 181‑ФЗ в бюджет развития входили непосредственно инвестиции, а также субсидии инвесторам, реализующим инвестиционные проекты на территории России. Главными источниками формирования бюджета развития были определены внешние и внутренние заимствования. Документ был направлен на новые инвестиционные проекты, которые в конечном итоге должны дать бюджетный, налоговый эффект. Действовал закон до 2005 года.

Что же такое бюджет развития сегодня? Какие параметры его определяют? Наличие каких статей расходов позволяет назвать бюджет таковым? Эти вопросы Никитин адресовал первому заместителю министра финансов России Л. В. Горнину. По словам замминистра, в бюджет развития входят не только расходы, связанные с предоставлением налоговых преференций, но и расходы в виде прямых субсидий на возмещение процентов по кредитам, компенсацию понесенных затрат на строительство и модернизацию объектов, так называемых CAPEX (капитальные расходы). На региональном уровне под бюджетом развития понимаются расходы, связанные с финансированием объектов инфраструктуры. Это расходы на развитие дорожной отрасли, транспорта, жилищной инфраструктуры, ЖКХ, то есть тех направлений, которые позволят снять инфраструктурные ограничения субъекта РФ, повышая тем самым инвестиционную привлекательность территории. «В бюджет развития сейчас входит и такое понятие, как капитальные расходы на финансирование социальных объектов, — рассказал замминистра. — Мы абсолютно четко понимаем, что реализовать любой инвестиционный проект без человеческого ресурса невозможно, поэтому финансирование детских дошкольных учреждений, систем здравоохранения и образования — все это включается в понятие „бюджет развития“».

Пандемия, экономический кризис поставили под удар исполнение бюджета 2020 года в целом и бюджета развития в частности. Горнин отметил, что вначале ведомство прогнозировало выпадающие доходы региональных бюджетов на уровне 800–850 миллиардов рублей, но по факту снижение оценивается в 220 миллиардов рублей. «Отмечу, что у 45 субъектов РФ отмечен рост собственного налогового потенциала относительно 2019 года, — почеркнул эксперт. — Достойный, на мой взгляд, результат достигнут благодаря решениям, которые были приняты в 2020 году и в предыдущий финансовый период». Замминистра также отметил, что, несмотря на все неопределенности в налоговых поступлениях, расходы региональных бюджетов капитального и инвестиционного характера выросли на 10% относительно 2019 года. Сюда вошли поддержка малого и среднего бизнеса, капитальные затраты, формирование инвестпрограмм, которые предполагают строительство дорог, развязок, расходы по новым социальным объектам.

Единый стандарт для работы с инвестициями

По мнению А. Ю. Иванова, первого заместителя министра экономического развития России, бюджет развития — инструмент, позволяющий осуществить экономическую политику региона. «И сегодня перед Минэкономразвития России, руководителями регионов и их командами стоит важная задача — обеспечить дополнительную доходную базу для того, чтобы этот инструмент заработал, — отметил Иванов. — Нынешние бюджеты регионов максимально сбалансированы в рамках тех решений, которые были приняты по инфраструктурным обязательствам, в социальной сфере. Поэтому нужны новые источники, новые проекты, которые позволили бы дальше развивать нашу страну».

В то же время замминистра подчеркнул, что из-за высокой закредитованности многие регионы не смогут привлекать кредитные средства на решение инфраструктурных задач для того, чтобы новые проекты состоялись. «Нам предстоит с Министерством финансов РФ обсудить, как на федеральном уровне мы можем помогать таким регионам в привлечении ресурсов для развития соответствующих проектов», — сказал Иванов. Он считает, что все субъекты Федерации должны иметь возможность поддерживать инвесторов вне зависимости от уровня закредитованности.

По поводу привлечения в регионы инвесторов первый замминистра экономического развития сказал, что его ведомство намерено в текущем году предложить регионам сформировать единый стандарт работы с инвестициями и инвесторами. «Считаем, что главная наша задача 2021 года — эти стандарты сформулировать и сделать очень понятные пошаговые методические рекомендации их внедрения», — сказал представитель экономического ведомства. Он добавил, что эти стандарты будут представлять собой некий «свод правил» для инвесторов, которые будут определять сроки и стоимость подключения к коммунальной, транспортной, энергетической, финансовой инфраструктуре.

«Мы с огромным оптимизмом, несмотря на шоки, связанные с пандемической ситуацией, смотрим в будущее, ведем консультации со всеми регионами страны, знаем, что они настроены амбициозно в части реализации новых инвестиционных проектов», — заявил Иванов. Отчасти такой оптимизм связан с принятием в апреле прошлого года закона о защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации. Его главное нововведение — стабилизационная оговорка. Инвесторы получают возможность реализовывать инвестиционные проекты, основываясь на гарантии государства не применять акты, которые могут ухудшить их положение. «За декабрь прошлого года мы заключили 25 соглашений о защите капиталовложений. Речь идет о крупных проектах с объемом инвестиций около триллиона рублей, более 20 тысячами новых рабочих мест, — рассказал эксперт. — На текущий год у нас еще более амбициозные планы — с 1 апреля запускаем региональные соглашения о защите и поощрении капиталовложений». По словам Иванова, с помощью этого механизма будет оказана помощь тем проектам, которые не требуют внимания на федеральном уровне, а находятся в региональных компетенциях. «Надеемся очень активно поработать для того, чтобы бюджет развития состоялся, но при этом не были разбалансированы бюджетные обязательства, принятые государством», — резюмировал замминистра.

Бюджет развития — приоритетные расходы

В понимании губернатора Новосибирской области А. А. Травникова настоящий бюджет развития — это не просто инвестиции, которые направлены на развитие, обновление инфраструктуры (транспортной, социальной), а те, которые в будущем дадут дополнительный эффект в региональной экономике и увеличат собственную доходную базу субъекта РФ. То есть это те самые бюджетные вложения, которые через несколько лет должны дать на каждый вложенный рубль еще один рубль дохода. «Нужно ли сегодня формализовать понятие „бюджет развития“, закрепить его в нормативных правовых актах? — задался вопросом новосибирский губернатор. — В настоящее время этого делать точно не нужно. В столь непростой период мы не пытались наложить какие-то ограничения на отдельные статьи расхода, которые можно отнести к бюджету развития, жизнь сама вносила коррективы. Однако в будущем стоит задуматься об определении бюджета развития».

Почему в перспективе все же нужно дать определение бюджету развития и закрепить его на законодательном уровне? По мнению губернатора, это необходимо для определения приоритетов и их возможного финансирования. «Сегодня зачастую одни и те же расходы можно назвать текущими расходами по развитию инфраструктуры, а можно отнести к бюджету развития», — считает Травников. В доказательство он привел активно продвигаемый проект «Академгородок 2.0». «В обычных условиях строительство школ на уникальной территории Академгородка 2.0 можно было бы назвать текущими расходами по развитию инфраструктуры. — Но, когда мы говорим, что школа или культурный центр нужны для того, чтобы обеспечить качественными специалистами флагманский проект „Сибирский кольцевой источник фотонов“, который должен быть запущен в работу в 2023 году, это уже можно рассматривать как бюджет развития», — рассказал губернатор.

Эксперт привел еще один пример: участок федеральной трассы Р-254, ведущей к аэропорту Толмачево в Новосибирске, самый нагруженный и аварийный. Начало его реконструкции запланировано на 2025 год, и продлится она до 2029 года. При этом сегодня ведется большая работа по модернизации аэропорта Толмачево, по увеличению его пропускной способности, повышению логистических, карго-возможностей. «И было бы правильно считать, что расходы на расширение и ремонт дороги к аэропорту — это элемент бюджета развития. Ведь эта работа призвана повысить эффективность частных и бюджетных инвестиций, которые сегодня вкладываются в большую программу по реконструкции аэропорта, — считает Травников. — И завершить ремонт трассы целесообразно ни к 2029 году, как планируется, а к моменту завершения реконструкции аэропорта, то есть к 2025 году».

Что угодно инвестору

Разговор о бюджете развития плавно перешел к вопросу взаимодействия с инвесторами. Так, в Новосибирской области данная работа строится вокруг поддержки и развития трех составляющих региональной экономики: логистики, торговли, научно-образовательного комплекса. «Я всегда задаю инвесторам, и уже состоявшимся, и новым, один вопрос: почему вы выбираете для своих проектов Новосибирскую область? — рассказал Травников. — В ответ, как правило, слышу идентичные ответы. Инвесторы нас выбирают потому, что, во-первых, Новосибирская область — серьезный рынок. Действительно, наш регион по своему расположению, по возможностям транспортной инфраструктуры — это торговые ворота всей Сибири не только на внутренний рынок, но и на зарубежный. Во-вторых, хорошая логистика и развитая транспортная инфраструктура. От нас удобно летать в любой конец страны. В-третьих, качественный и относительно недефицитный рынок труда. Это следствие развития нашего научно-образовательного комплекса».

Губернатор Пермского края Д. Н. Махонин считает, что для инвесторов самое важное — стабильность, понимание того, что ни налоговое законодательство, ни подходы региона к его инвестиционным планам не изменятся. «Хочется, чтобы как можно реже менялось налоговое законодательство и чтобы при принятии того или иного решения федеральный центр учитывал в большей степени мнение регионов, прислушивался к нам», — отметил Махонин.

Также глава Пермского края напомнил, что сегодня идет большая реформа институтов развития и это удачный момент сделать так, чтобы эти структуры больше работали в регионах. «Не мы должны ходить в головные офисы и доказывать необходимость дешевых средств для того или иного проекта. Институты развития сами должны приходить к нам и предлагать те инструменты для инвесторов, которые сегодня государство может предоставить», — полагает Махонин.

Тюменская область, по словам ее губернатора А. В. Моора, выстраивает свою инвестиционную политику в зависимости от запросов инвесторов. «Так получилось, что особые экономические зоны большого интереса ни со стороны наших тюменских, ни со стороны инвесторов из других регионов не вызвали», — рассказал Моор. — При этом отмечается высокий спрос на индустриальные парки, которых в регионе всего два. Есть запрос на готовые помещения, которые можно было бы арендовать и оперативно развернуть производство. Работаем в этом направлении«. Моор также добавил, что в вопросах инвестиционной политики каждый регион должен использовать свои инструменты, которые могут быть не так эффективны для другой территории. «У нас большой набор своих инструментов поддержки и в виде налоговых льгот, и в виде субсидий, — отметил губернатор. — Анализируя каждый проект, раскладывая его на составляющие, понимаешь инвестора и то, какие инструменты для него будут наиболее эффективны, а какие, напротив, могут навредить».

Подобного рода идеологии — идти от запроса инвестора — придерживается и руководство Ульяновской области. «Наша идеология состоит в том, чтобы идти от потребности инвестора и давать не то, что мы можем, а то, что ему нужно, — сказал председатель Правительства Ульяновской области А. А. Смекалин. — Безусловно, у нас нет таких ресурсов, как у коллег, поэтому мы используем абсолютно все механизмы, которые существуют на уровне Российской Федерации. У нас в регионе есть особые экономические зоны, индустриальные парки, две территории опережающего социально-экономического развития. Подписан СЗПК с очень крупным инвестором. Мы предоставляем инвестору весь спектр возможностей для максимально эффективной реализации проектов в кратчайшие сроки с минимальными затратами». Смекалин также отметил, что руководство региона максимально оперативно корректирует региональное законодательство, исходя из потребностей инвесторов. «Согласно рейтингу АСИ по линии законодательства Ульяновская область — одна из лучших по эффективности и применению», — добавил спикер.

Смекалин также высказался и в отношении того, что таким регионам, как Ульяновская область, не очень обеспеченным, для качественного развития не хватает ресурсов. «Я не говорю о каких-то дополнительных деньгах, я имею в виду использование существующих механизмов, — отметил эксперт. — А именно механизм списания долгов по бюджетным кредитам тем территориям, где реализуются новые инвестпроекты. Отличный инструмент, мы полностью поддерживаем и будем его использовать в полной мере». Но чиновник отметил, что в перечень возможных направлений затрат не вошли очень важные расходы на телекоммуникацию, без которой не может работать ни одно предприятие.

О. В. ИЗУТОВА