Реформа местного самоуправления, начатая в 2003 году, привела к повсеместному отказу от прямых выборов мэров. Исследователи Центра перспективных управленческих решений провели анализ влияния отмены выборов на качество муниципального управления и социально-экономическую сферу МСУ. Результаты исследования показывают, что реформа вызвала потерю муниципалитетами автономии и сокращение расходов местных бюджетов. При этом качественного изменения в сфере управления и роста эффективности обнаружить не удалось.
Кирилл Ильич КАЗАНЦЕВ, старший эксперт направления «Исследования» Центра перспективных управленческих решений (ЦПУР)
Реформа МСУ в России
Принятый в 2003 году Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» радикально реформировал местную власть в России и заложил основы ее современного функционирования. Среди важных элементов реформы было изменение непосредственно системы муниципального управления. В частности, новое законодательство предусмотрело возможность для регионов отказаться от системы, при которой мэра города или главу района население избирает напрямую, и заменить ее двуглавой моделью, с введением института сити-менеджеров.
В последующий период в закон вносили множество поправок, самые важные из которых произошли в 2014 году. Была введена дополнительная модель управления, при которой взамен двуглавости вводилась фигура мэра, назначаемого по итогам конкурса. Региональные власти получили беспрецедентную возможность указывать муниципалитетам, какая модель управления должна быть выбрана местными органами. Все эти изменения так или иначе лежат в русле единой политики по сокращению независимости МСУ от регионального уровня государственной власти.
Собранные нами данные (рисунок 1) показывают, что проведенные реформы оказали серьезное влияние на российское МСУ: с 2006 по 2018 год доля муниципалитетов, в которых практикуется прямое избрание мэра, сократилась с 64 до 11%. То есть больше половины российских городов и районов за это время отказались от выборов. Особенно сильно на ситуацию повлияли поправки 2014 года, когда губернаторы стали активно отменять выборы на подконтрольных им территориях.
В публичной сфере звучало несколько ключевых аргументов в пользу отказа от прямых выборов мэров. Во-первых, система назначений должна была повысить эффективность взаимодействия между регионами и муниципалитетами. Не секрет, что во многих регионах существовали серьезные конфликты между губернаторами и мэрами столичных городов, которые также претендовали на серьезное политическое влияние. Сити-менеджеры должны были встроиться в формирующуюся вертикаль власти федеральный центр — регион — муниципалитет. Во-вторых, внедрение конкурсных механизмов отбора должно было привести к профессионализации управленческого корпуса на муниципальном уровне и повысить качество и эффективность муниципального управления. Согласуясь с принципами доказательной политики, мы проверили, были ли достигнуты поставленные цели.
Теоретическая рамка и международный опыт
Система выбора руководящего лица — это институт, который влияет на стимулы, силу переговорной позиции и возможности, которые есть у главы муниципалитета. Ключевым различием между системами прямых выборов и всеми моделями назначения является направление подотчетности главы. При прямых выборах глава избирается населением, он в полной мере обладает демократической легитимностью со всеми вытекающими. В глазах избирателя он несет персональную ответственность за управленческие неудачи. При этом он и персонально вознаграждается переизбранием на следующих выборах, если его политика была успешна. Сити-менеджер же назначается городским советом, и его политика, если он хочет быть переназначен, должна согласовываться с интересами депутатов. Так модель сити-менеджера работает в других странах. В России же помимо местного совета огромную власть над назначением получают региональные власти — половину конкурсной комиссии напрямую назначает губернатор региона. Глава субъекта РФ, по сути, получает возможность заблокировать любого неугодного для себя кандидата на пост мэра, что уже является грубым нарушением независимости муниципальной власти.
Эксперименты с различными моделями организации муниципальной власти проводились не только в России (российское законодательство импортировало международный опыт, введя много нововведений). Институт сити-менеджеров долгое время существовал в Германии, где в итоге от него отказались и перешли на прямые выборы. Причем это произошло до момента принятия Закона № 131‑ФЗ. США — родина института сити-менеджеров, но постепенно и там их вытесняют другие системы управления. В Нидерландах городские управляющие были распространены в малых городах. Эта модель была популярна и в других, часто федеративных странах.
Существующие исследования позволяют сделать два вывода. Во-первых, способ избрания действительно влияет на проводимую на территории муниципалитета политику, избираемые мэры более активны в привлечении грантов на инфраструктурные проекты. При сити-менеджере наблюдается сокращение количества работников, занятых в муниципальном секторе. Во-вторых, эффект от изменения моделей может различаться в зависимости от других институциональных факторов, а также от конкретных стимулов, которые закладывают те, перед кем глава подотчетен.
Конструкция исследования
Для проверки достижения первой цели — встраивания муниципального уровня в единую вертикаль власти — мы обратились к показателям, характеризующим состояние бюджетов муниципальных образований. В целом о них можно сказать двумя словами: недофинансированность и несамостоятельность. Эти выводы следуют из простого международного сравнения (рисунок 2). Доля доходов муниципальных образований в консолидированных доходах Российской Федерации в 2018 году составляла 15,8%, что ниже аналогичного показателя в федеративных государствах и в группе стран с доходами выше среднего (к которой относится Россия). Кроме того, наши расчеты показывают, что реальные подушевые расходы бюджета медианного российского муниципалитета с 2006 по 2018 год выросли всего на 10,4%, в то время как для всего консолидированного бюджета этот показатель увеличился на 56%.
Еще более драматично сравнение российского МСУ с другими странами по параметру бюджетной самостоятельности. Доля доходов за исключением трансфертов в России более чем на десять процентных пунктов меньше, чем в странах с доходами выше среднего, и почти на 15 процентных пунктов — чем в федеративных государствах. Большую часть своих средств российские муниципалитеты получают в виде разнообразных трансфертов из региональных бюджетов. Это, в свою очередь, является бременем для бюджетов субъектов и на фоне многочисленных требований федерального Министерства финансов к экономии региональным властям может казаться привлекательной идея сэкономить на местном уровне и самим участвовать в расходовании ресурсов. Наше изначальное предположение заключалось в том, что мэрам-назначенцам, более подконтрольным политически, проще урезать финансирование и не дать денег, чем мэрам избранным. Кроме того, избираемые мэры имеют больше стимулов сопротивляться требованиям по сокращению расходов, потому что это ударит по их возможности избраться в будущем. Сити-менеджеры же будут активнее идти на урезание расходов, потому что их будет оценивать региональная власть, заинтересованная в таком сокращении.
Для проверки достижения второго эффекта, связанного с повышением качества муниципального управления, мы использовали набор показателей, характеризующих состояние коммунальной инфраструктуры, социальной сферы, а также той части доходов, которая зависит от менеджерских качеств главы, — например, это доходы от использования муниципальной и государственной собственности. Для проверки достижения публично заявляемых целей реформы был собран большой массив данных за 11 лет — с 2008 по 2018 год. Основным источником социально-экономической статистики стала база данных показателей муниципальных образований, собираемая Росстатом. Для определения динамики управленческих моделей в муниципалитетах мы использовали механизмы автоматизированной обработки текстов уставов муниципальных образований — поиск ключевых фраз, позволяющих отличить модель прямого выбора мэра от моделей с назначением. В итоге мы получили набор данных обо всех городских округах и муниципальных районах за период с 2008 по 2018 год. Квазиэкспериментальный подход и использование метода Difference-in-Differences позволили нам утверждать, что обнаруженные в данных зависимости являются именно причинно-следственными связами: они описывают, как смена управленческой модели повлияла на экономику и социальную сферу муниципалитетов. Итак...
Выводы исследования
Повсеместное сокращение расходов. Отказ от выборов мэра привел к сокращению расходов бюджетов муниципальных образований. Сокращение в данном случае стоит понимать относительно: в реальности расходы после смены управленческой модели могли и вырасти, но на величину меньшую, чем если бы были сохранены выборы. Эта логика хорошо видна на рисунке 3 — при наличии различий в расходах на старте реформы разрыв в реальных расходах бюджетов на душу населения между муниципалитетами с выборными мэрами и без только увеличивался.
Падение общего объема расходов бюджета муниципального образования в зависимости от примененной статистической модели расчетов составляет от 2,1 до 6,7%. При общем уменьшении объема расходов их структура почти не меняется, падение можно увидеть по всем проанализированным статьям расходов: на образование, ЖКХ и благоустройство, социальную политику, содержание работников. Вероятно, это является результатом того, что назначенцы, поставленные перед необходимостью урезать расходы, проводят сокращение не по единой схеме, а в зависимости от ситуации в конкретном муниципалитете. Относительно большее падение расходов можно заметить только по статьям, связанным с ЖКХ, где прописаны расходы на благоустройство — сферу, которую можно сокращать относительно безболезненно.
Наблюдается сокращение общей занятости в организациях муниципальной формы собственности — от 2,7 до 6,4%. Объяснение этого падения надо искать в процессе оптимизации, который затронул образовательные учреждения и организации культуры в ходе выполнения майских указов 2012 года. Сити-менеджеру в теории проще пойти на болезненное закрытие сельской школы или дворца культуры, потому что недовольство избирателей напрямую не будет влиять на его перспективы.
Сокращение автономии. Переход от модели прямых выборов мэра к моделям назначения привел к повышению зависимости муниципальных образований от регионального уровня власти и достраиванию единой властной вертикали на нижнем уровне (между регионом и муниципалитетами). Доля собственных доходов в бюджетах муниципальных образований после отказа от выборов в среднем росла на 2,5% в год, но этот рост является фиктивным. Он вызван не увеличением соответствующих статей доходов, а сокращением трансфертов, которое в целом составило примерно 10%.
Причем общее сокращение трансфертов напрямую связано с увеличением числа назначаемых мэров. Например, в 2018 году городские округа с традиционными избираемыми мэрами в пересчете на одного жителя в среднем получали на 5 тысяч рублей больше трансфертов, чем города, отказавшиеся от выборов, — 43,2 тысячи рублей против 37,2 тысячи рублей. В это же время собственные доходы от сбора налогов и использования муниципальной собственности практически не различаются между этими группами муниципалитетов — 17,3 тысячи рублей против 18 тысяч рублей. Все это означает, что основным стимулом к уменьшению общего объема расходов МО выступает именно сокращение объема трансфертов, перечисляемых в муниципалитеты под управлением сити-менеджера или назначаемого мэра.
В рамках исследования ни по одному показателю не было выявлено статистически значимого роста эффективности управления муниципалитетом вследствие отказа от выборов
Отсутствие эффективности. Доказательств роста эффективности управления муниципалитетом при отказе от прямых выборов мэра и переходе к моделям сити-менеджера и назначаемого мэра не обнаружено. Среди показателей, по которым можно было бы оценить качество управления, не было ни одного, который показал бы статистически значимый рост вследствие отказа от выборов. Были протестированы показатели:
- в сфере управления экономикой — инвестиции в основной капитал, осуществляемые организациями, находящимися на территории муниципалитета; инвестиции в основной капитал организаций муниципальной формы собственности. Наоборот, наблюдается статистически значимое падение такого вида инвестиций — это результат как сокращения расходов, так и большей инертности и безынициативности назначенцев при привлечении частных инвестиций;
- в сфере управления финансами муниципалитетов — доходы от управления муниципальной собственностью; объем кредиторской задолженности организаций муниципальной формы собственности;
- в сфере управления инфраструктурой: доля водопроводной/канализационной сети, нуждающейся в замене; доля семей, получивших жилые помещения в рамках социальных программ.
- В целом это подтверждает уже существующие исследования, показывающие, что механизм, который должен был привести к росту эффективности, не заработал — профессионализации управленческого корпуса не произошло. Сити-менеджеры и мэры-назначенцы имеют примерно тот же уровень образования и квалификации, что и избираемые мэры.
Наше исследование показывает, что проводимая в последние десятилетия политика реформирования МСУ привела к потере независимости местной власти. Эта потеря не компенсировалась ни большим финансированием (наоборот, произошла еще большая деградация местных бюджетов), ни повышением эффективности и качества управления. Поправки к Конституции РФ 2020 года, формально закрепляющие статут МСУ как части единой системы публичной власти, являются логичным продолжением этой политики. При этом отсутствие доказанной эффективности данной политики в целом дает основания все больше беспокоиться о будущем российской системы местного самоуправления.
