Расширенная коллегия Федерального казначейства, посвященная итогам прошлого непростого года, для представителей федеральных органов власти прошла в режиме живого общения. Сотрудники территориальных органов Федерального казначейства и региональных финансовых органов подключились к мероприятию через видео-конференц-связь. На заседании, как всегда, были проанализированы достижения предыдущего года и намечены новые горизонты.
Первостепенные задачи
Министр финансов РФ А. Г. Силуанов, отметив, что Федеральное казначейство достойно справилось со всеми вызовами прошлого года, поставил новые задачи перед ведомством. В частности, казначейство должно и дальше работать над совершенствованием внедренной в прошлом году системы казначейских платежей. «Нам необходимо отработать с банками вопросы использования сервисов приема платежей по уникальному идентификатору начислений», — сказал Силуанов. Еще одной актуальной задачей Федерального казначейства министр определил совершенствование управления ликвидностью. По словам Силуанова, управляя остатками средств федерального бюджета, Казначейство России научилось неплохо зарабатывать и является пятым главным администратором бюджетных средств по объему их привлечения. В текущем году эту работу необходимо продолжить, в том числе в рамках нового плана мероприятий по снижению волатильности остатков средств. Сейчас ответственность Федерального казначейства распространяется не только на ресурсы федерального бюджета, но и на ресурсы, которые аккумулируются во всей бюджетной системе. И те доходы, которые Казначейство России получает от использования этих средств, служат источником доходов для бюджетов субъектов РФ. От того, насколько эффективно ФК будет работать с этими средствами, будет зависеть повышение доходов казны соответствующих публично-правовых образований.
Говоря об актуальных задачах в сфере учета и отчетности, министр рассказал, что сейчас казначейство проводит эксперимент в одном из субъектов РФ — Республике Мордовия, по предоставлению сервисов централизованного бухгалтерского учета и формирования отчетности региональным органам власти и подведомственным казенным учреждениям. Если приобретаемый опыт станет успешным, его следует распространить и на другие субъекты РФ. Кроме того, по мнению министра финансов, необходимо развивать и другие сервисы, которые предоставляются регионам, в частности казначейское сопровождение средств субъектов РФ.
Силуанов рассказал, что сегодня уже есть договоренность с парламентом о том, чтобы рассматривать исполнение бюджета предшествующего года в весеннюю сессию, так как к осенней он в некоторой степени теряет свою актуальность. Работу над отчетностью, включая подготовку аудиторского заключения, нужно будет завершать до 1 июня года, следуемого за отчетным. И это требует определенных изменений в работе Казначейства России, а также Правительства РФ и Счетной палаты РФ. Новация будет внедрена с 2022 года, а сейчас нужно подготовить и принять федеральный закон об ускорении сроков рассмотрения отчетности.
Задачи в сфере закупок касаются дальнейшей их цифровизации и развития функционала ЕИС. «Перевод в цифровой формат процессов, связанных с исполнением контрактов, является ключевым направлением реформы госзакупок, которая позволит решить множество задач, в том числе избежать нарушений сроков исполнения контрактов и задержек платежей», — подчеркнул министр финансов.
На общее благо
Заместитель начальника Контрольного управления Президента РФ М. В. Селиверстова подчеркнула, что результаты финансового контроля, который осуществляет Федеральное казначейство, широко востребованы всеми государственными органами контроля и надзора, правоохранительными органами, законодателями. «Контрольное управление Президента РФ конструктивно и оперативно взаимодействует с Федеральным казначейством. И многие из тех результатов, которыми Федеральное казначейство с нами делится, преобразуются в последующие поручения главы государства. Это тоже наш общий, на мой взгляд, очень важный результат», — отметила она.
Говоря о внутреннем государственном финансовом контроле, Силуанов отметил, что Федеральному казначейству необходимо усилить контроль за исполнением соглашений, которые субъекты заключают с Министерством финансов РФ на предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, в частности дотаций. По бюджетному законодательству дотации являются нецелевыми ресурсами, российский регион вправе распоряжаться ими по своему усмотрению. «Тем не менее с субъектами РФ мы подписываем соглашения о том, что отдельные дотации направляются на выполнение тех или иных поручений Правительства РФ. В документе субъект обязуется, что ресурсы будут направлены на решение обозначенных задач. По факту мы видим, что не все регионы выполняют условия, и я бы попросил Федеральное казначейство обращать внимание на такого рода соглашения, а именно на выполнение тех показателей, которые устанавливает правительство», — сказал министр. Также Силуанов отметил, что он поддерживает предложение ведомства о закреплении в отраслевом законодательстве положений о предоставлении Федеральному казначейству при проведении контрольных мероприятий доступа к информационным системам соответствующего органа власти, а не только объектов контроля. В ближайшее время такие изменения необходимо внести в нормативные правовые акты.
Система казначейских платежей и управление ликвидностью
Более подробно о деятельности Федерального казначейства за прошлый год рассказал руководитель ведомства Р. Е. Артюхин. В 2020 году был реализован один из самых масштабных проектов Федерального казначейства — внедрена система казначейских платежей и открыт единый казначейский счет. Как подчеркнул руководитель Федерального казначейства, по своей значимости этот проект сопоставим с переводом в 2005 году на кассовое обслуживание всех региональных и местных бюджетов. В прошлом году Минфин России и Федеральное казначейство разработали и утвердили 34 нормативных правовых акта. Вместе с Центральным банком проведены подготовительные мероприятия по переходу на единый казначейский счет. Каждый территориальный орган ФК стал прямым участником расчетов в платежной системе Банка России. Всем присвоены банковские идентификационные коды, которые указываются в реквизитах банка плательщика. Администраторы бюджетных средств, а их 270 тысяч, организовали работу по уведомлению плательщиков, получателей средств об изменении реквизитов счетов. «Вместо 45 тысяч счетов открыт единый казначейский счет. В этом году впервые составляется ежедневный баланс операций в системе казначейских платежей, который отражает состояние остатков на едином казначейском счете, казначейских счетах, объем средств размещения. В пассиве баланса теперь отражаются остатки не только федерального бюджета, но и региональных и местных бюджетов и соответствующих юридических лиц. Приоритетная задача в этой сфере — обеспечение бесперебойного функционирования системы платежей», — рассказал Артюхин.
Как это работает
Один из инструментов управления ликвидностью — это своп. Федеральное казначейство ежедневно и сроком на один день размещает в этот инструмент 100 миллиардов рублей. «Сегодня размещение началось в 10 часов утра. И только за то время, пока мы проводим коллегию, в доход федерального бюджета должно быть заработано 11 миллионов рублей», — поделился ближайшими планами руководитель ФК.
Следующая задача — это реализация новых возможностей, которые предоставляет система казначейских платежей. Федеральное казначейство приступает к централизации своих платежно-расчетных функций в платежных центрах, создаваемых на основе отдельных территориальных органов. Благодаря тому, что эти территориальные органы находятся в разных часовых поясах, все операции будут совершаться в централизованных системах, размещенных в ЦОДах Минфина России. К концу 2022 года система казначейских платежей сможет работать практически в круглосуточном режиме независимо от местонахождения клиента. Ну и, поскольку на казначейском счете аккумулированы все средства бюджетов бюджетной системы РФ, появляются новые возможности для управления его ликвидностью. Используя весь набор имеющихся инструментов по управлению ликвидностью, таких как депозиты, сделки РЕПО и другие, сейчас Казначейство России разместило самый большой объем временно свободных средств за всю свою практику управления ликвидностью. На момент проведения расширенной коллегии в размещении находилось 5 триллионов рублей. Из них 3 триллиона рублей — это средства единого счета федерального бюджета, 2 триллиона рублей — средства, аккумулированные благодаря созданию единого казначейского счета. И очень важно, что положительный эффект от операций управления ликвидностью увидят все субъекты РФ. По соответствующему постановлению Правительства РФ часть доходов пропорционально объему размещенных средств ежеквартально будет распределяться между бюджетами регионов. Ожидания казначейства следующие — по итогам текущего года сумма к распределению в субъекты РФ составит от 7 до 10 миллиардов рублей.
Централизация учета
Еще один успешно реализуемый проект — это внедрение принципов специализации в части ведения бухгалтерского учета в секторе государственного управления. К настоящему времени на централизованное ведение учета переведено 34 федеральных органа власти, 754 их территориальных органа и федеральных казенных учреждения. Начисляется заработная плата 150 тысячам сотрудников учреждений. Финансово-хозяйственные операции обслуживаемых органов отражаются в ежедневном режиме в системе «Электронный бюджет» с формированием ежедневного баланса по методу начисления. В этом балансе учтены нефинансовые активы на сумму 26,9 триллиона рублей, финансовые активы — на сумму 26,4 триллиона рублей, обязательства на сумму 22,6 триллиона рублей. Также в «Электронном бюджете» ведется учет начисления заработной платы. В системе созданы новые возможности для анализа заработной платы сотрудников органов власти. Доступ ко всей этой информации имеют не только сами главные распорядители бюджетных средств, но и контрольно-счетные органы. И уже в этом году Счетная палата РФ при проверке бюджетного учета и отчетности федеральных органов власти запрашивает информацию у Федерального казначейства, а не у самих главных распорядителей. Таким образом, снижается контрольная нагрузка на ГРБС. В текущем году планируется централизовать учетные функции ФНС и ФТС. И работа в этом направлении ведется. Кроме того, необходимо обеспечить ведение пообъектного бухгалтерского учета федерального имущества, составляющего казну Российской Федерации. «Таким образом, к концу текущего года Казначейство России станет единым главным бухгалтером всех федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства РФ», — отметил Артюхин.
В развитие инструмента
Представитель Совета Федерации Н. А. Журавлев отметил, что в текущем году планируется уделить серьезное внимание регламенту применения механизма казначейского сопровождения. Проект соответствующего закона с поправками в Бюджетный кодекс в настоящее время внесен в Государственную думу. Предлагаемые законопроектом изменения усилят контроль над государственными инвестициями, распространив казначейское сопровождение на все значимые капитальные вложения государства на всех уровнях, включая регионы и муниципалитеты. По экспертной оценке, под контроль попадает порядка 2 триллионов рублей государственных инвестиций.
Казначейское сопровождение
Инструменты казначейского сопровождения Казначейство России использует уже почти пять лет. Применение механизма позволило сдержать рост дебиторской задолженности, обеспечить целевое использование и оперативность расходования средств. В прошлом году на казначейском сопровождении находилось 65 тысяч госконтрактов и соглашений по субсидиям на сумму свыше 10 триллионов рублей. Ведомство обслуживает 33 тысячи юридических лиц. На 1 января текущего года остатки по казначейскому сопровождению составили 678 миллиардов рублей.
В течение 2021 года должен быть завершен перевод всех участников казначейского сопровождения на единые казначейские счета в централизованную информационную систему. Кроме того, казначейство продолжит подготовку предложений в Минфин России по определению экономического обоснования затрат при исполнении контрактов. Сейчас юридические лица могут использовать различные подходы к определению размера заработной платы, уровня накладных расходов и рентабельности.
Финансовый контроль
Руководитель Федерального казначейства рассказал о результатах работы по осуществлению госфинконтроля и его совершенствованию. Прошедший год был плодотворным — утверждены все стандарты государственного финансового контроля, которые распространяются и на региональный, и на муниципальный уровни. «Сейчас нам необходимо в полной мере внедрить эти стандарты в деятельность Федерального казначейства и помочь в этом вопросе региональным и муниципальным контролерам», — отметил он.
Еще одним достижением в деятельности по совершенствованию контроля Артюхин назвал налаженное в последнее время и ставшее эффективным сотрудничество со Счетной палатой РФ. Внешний и внутренний контролеры еще в 2019 году создали совместную рабочую группу, которая в прошлом году впервые выработала общие для контрольно-счетных органов и внутренних государственных контролеров понятия нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств. Также синхронизированы классификаторы нарушений. «Теперь у нас действительно будет формироваться единая комплексная статистика по всей бюджетной системе. И уже не возникнут вопросы друг к другу, что проверяющие подразумевали под тем или иным понятием», — сказал руководитель ведомства. Разговор на одном языке обусловил и согласованность планов контрольной деятельности, что ведет к уменьшению нагрузки на контрольные объекты.
В прошедшем году органы Федерального казначейства провели более трех тысяч контрольных мероприятий, проверено свыше 2 триллионов рублей бюджетных средств. По итогам проверок в бюджетную систему РФ возмещено 4,3 миллиарда рублей. Собственно, полномочия по внутреннему государственному финансовому контролю казначейство исполняет уже пять лет, с момента их передачи от упраздненной Службы финансово-бюджетного надзора. За это время проведено 30 тысяч контрольных мероприятий, по их итогам возмещено в бюджет 93 миллиарда рублей. 60 миллиардов вернулись в госказну на основании требований, направленных контрольным органом нарушителю, то есть в добровольном порядке, а не посредством применения бюджетных мер принуждения.
Задача казначейства — это не только выявление проблемных вопросов и наказание за нарушения. Выработка предложений по их недопущению не менее важная цель контрольной деятельности. Артюхин привел конкретные примеры достижения этой цели: «Проведенная несколько лет назад проверка использования субвенции для финансирования льгот по оплате ЖКУ отдельными категориями граждан и выплаты пособий на детей до полутора лет в одном из субъектов РФ показала, что количество льготников и детей было завышено. Были уточнены расходы федерального бюджета на эти цели в масштабе страны, проведена инвентаризация получателей. В результате на очередной год расходы на оплату ЖКУ сократились в пять раз, на детские пособия — в четыре раза. За три года экономия федерального бюджета составила 12,6 миллиарда рублей». Причем он отметил, что для достижения такого результата не нужно было ходить на проверки, а всего лишь изучить численность контингента с помощью информационных систем, например органов ЗАГС.
О пользе взаимодействия
Заместитель председателя Счетной палаты РФ Г. С. Изотова также отметила значимость и эффективность созданной Счетной палатой РФ и Федеральным казначейством совместной рабочей группы по вопросам государственного финансового контроля. Такое взаимодействие полезно для обоих ведомств. Например, Счетная палата РФ поделилась с Федеральным казначейством своими наработками в области автоматической классификации нарушений с применением искусственного интеллекта. Федеральное казначейство предоставило Счетной палате паспорта объектов контроля.
В ряде случаев, когда требуется более широкий, аудиторский, взгляд на проблему, Федеральное казначейство проводит комплексные экспертно-аналитические мероприятия. В ходе них оцениваются результаты реализации нацпроектов, госпрограмм в сопоставлении с целями предоставления средств. Например, проанализировано использование средств федерального бюджета на оказание господдержки в целях социально-экономического развития группы регионов. Был сделан неутешительный вывод о том, что в результате выделения средств не достигнут ни бюджетный, ни социальный эффект. Поэтому казначейство, по мнению Артюхина, должно строить работу в сфере контроля реализации государственных задач на принципиально новых основах и предотвращать выделение средств, которые будут потрачены без результата.
Например, в 2021 году, не дожидаясь завершения бюджетного цикла, ведомство уже проанализировало 212 субсидий по 29 главным распорядителям на 984 миллиарда рублей. И было определено, что 48 субсидий имеют высокий уровень риска. В настоящее время методология работы с рисками выделения субсидий отсутствует. Поэтому руководитель Федерального казначейства обратился с просьбой к министру финансов дать поручение соответствующему департаменту Минфина России утвердить перечень рисков именно по субсидиям.
Противодействие коррупции
Директор Федеральной службы по финансовому мониторингу Ю. А. Чиханчин отметил, что в прошедшем году применение единых с Федеральным казначейством индикаторов для проверки участников национальных проектов позволило установить, что в зоне риска находятся порядка шести тысяч организаций, заключивших более 20 тысяч государственных контрактов на общую сумму порядка 500 миллиардов рублей.
Еще один результат полезного взаимодействия. В том числе благодаря использованию материалов проверок Федерального казначейства за прошлый год Росфинмониторингу удалось снизить почти в пять раз количество подозрительных операций номинальных юридических лиц, в три раза — объем вывода денежных средств за рубеж, более чем на треть — количество исполнителей госконтрактов, вовлеченных в сомнительные операции. В рамках декриминализации бюджетной сферы от участия в контрактах отведено порядка 100 исполнителей, расторгнуты высокорискованные контракты на сумму около 30 миллиардов рублей. Из них свыше 9 миллиардов — это средства нацпроектов. Возбуждено в общей сложности около тысячи уголовных дел, примерно в 150 из них фигурируют средства национальных проектов. Арестовано 124 миллиарда рублей. В федеральный бюджет в рамках уже уголовных дел добровольно возвращено порядка 5,5 миллиарда рублей.
С. В. МАРТЫНЕНКО
