Выстроенная в Хабаровском крае система межбюджетных отношений обеспечивает условия для устойчивого исполнения местных бюджетов и позволяет эффективно решать задачи по социально-экономическому развитию края, повышению качества жизни его жителей.
Валентин Станиславович КОСТЮШИН, министр финансов Хабаровского края
Бюджетная система Хабаровского края включает 232 бюджета муниципальных образований. Это два бюджета городских округов, 17 бюджетов муниципальных районов, 22 бюджета городских поселений и 191 бюджет сельских поселений. В связи с географическими, климатическими и историческими особенностями развития края, труднодоступностью большинства районов, концентрацией населения и производственных мощностей в городах налоговый потенциал распределен по муниципальным образованиям очень неравномерно. Собственные доходы муниципальных образований в общем объеме их доходов составляют от 2,1 до 94,5%. Разрыв в обеспеченности муниципальных образований края собственными доходами составляет 45 раз. При этом около 60% муниципальных образований (137) обеспечены собственными доходами только на 30%.
В такой ситуации целью Правительства Хабаровского края в сфере межбюджетных отношений является создание условий для устойчивого исполнения местных бюджетов. Основные направления этой работы — выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов (что позволяет жителям региона иметь равный доступ к бюджетным услугам) и развитие их налогового потенциала.
Для выравнивания бюджетной обеспеченности Правительство Хабаровского края устанавливает единые и дополнительные нормативы отчислений от налогов, подлежащих зачислению в краевой бюджет. Кроме того, исходя из возможностей краевого бюджета предоставляются межбюджетные трансферты на выравнивание обеспеченности по единым правилам и методикам. При этом выполняется бюджетное правило — не снижать объем финансовой помощи местным бюджетам к уровню предыдущего года.
На 2021 год расчетный объем дотаций составил 6,3 миллиарда рублей, что позволило сократить разрыв в уровнях бюджетной обеспеченности городских округов и муниципальных районов края более чем в семь раз. Соотношение среднего уровня расчетной бюджетной обеспеченности пяти наиболее и пяти наименее обеспеченных муниципальных образований снижено с 11,2 до 1,6 раза.
Большая часть распределенных дотаций по согласованию с представительными органами муниципальных образований края заменяется введением дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц. Данная мера стимулирует местные администрации к более активной работе с налогоплательщиками, в том числе по выявлению неформальной занятости, так как в соответствии с бюджетным законодательством дополнительные доходы от налога, поступившие сверх расчетного объема дотации, остаются в местном бюджете. Это подтверждается положительной динамикой поступления в местные бюджеты налога на доходы физических лиц по дополнительным нормативам. За 2020 год сверх плана привлечено в местные бюджеты 579,4 миллиона рублей.
Дополнительным инструментом выравнивания обеспеченности местных бюджетов являются иные дотации на частичную компенсацию расходов местных бюджетов на оплату труда работников муниципальных учреждений и органов местного самоуправления, начисленных платежей за оказанные коммунальные услуги муниципальным учреждениям и органам местного самоуправления. При их распределении учитывается необходимость сохранения объема финансовой помощи на уровне не ниже предыдущего года и доведения доли расходов на оплату труда работникам бюджетной сферы, начисленных платежей за оказанные коммунальные услуги в объеме собственных доходов местного бюджета до среднего значения по муниципальным районам края. В 2021 году объем средств, направленных на эти цели, составит 3,7 миллиарда рублей.
Система выравнивания
Правительство Хабаровского края совершенствует систему выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет увеличения единых нормативов отчислений, расширения перечня показателей при расчете стоимости бюджетных услуг, а также актуализации методик распределения дотаций при изменении федерального законодательства.
В целях повышения самостоятельности местных бюджетов, стимулирования органов местного самоуправления к развитию собственного налогового потенциала с 2020 года Правительство Хабаровского края увеличило установленные законом Хабаровского края от 26 декабря 2007 года[1] единые нормативы отчислений в местные бюджеты. Так, норматив отчисления в консолидированные бюджеты муниципальных районов от транспортного налога увеличился с 50 до 100%, от налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — с 30 до 50%. В бюджеты городских округов зачисляются доходы от налога на доходы физических лиц по нормативу 4,5%, от транспортного налога и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, — по нормативу 15%. По итогам 2020 года доходы, полученные муниципалитетами по отчислениям, на которые установлены единые нормативы, составили 3,1 миллиарда рублей с ростом к уровню 2019 года на 754,4 миллиона рублей. Планируется, что в 2021 году поступления составят 3,2 миллиарда рублей.
Что касается показателей, используемых при распределении дотаций, то их перечень является предметом постоянных дискуссий с коллегами из городских округов и муниципальных районов края. Методика распределения дотации в настоящее время учитывает различия в стоимости оказания бюджетных услуг в семи отраслях: образовании, физической культуре и спорте, местном самоуправлении, культуре, сельском хозяйстве, поддержке малого и среднего предпринимательства, водном хозяйстве.
Финансовая помощь увеличивается
Общий объем финансовой помощи на выравнивание финансовых возможностей и обеспечение потребности в первоочередных расходах (с учетом отчислений от налогов и сборов, подлежащих зачислению в краевой бюджет, по единым и дополнительным нормативам) в 2020 году составил 12,2 миллиарда рублей. Рост к 2019 году — 1,2 миллиарда рублей. На 2021 год по данному направлению предусмотрено 13,2 миллиарда рублей.
Соглашения с муниципальными образованиями
Важную роль в формировании межбюджетных отношений в регионе играют соглашения, заключаемые Министерством финансов края с главами муниципальных образований, которые предусматривают меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов. В соглашения включены следующие обязательства:
- по проведению оценки эффективности налоговых льгот;
- по отказу от расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами и законами края к полномочиям органов местного самоуправления;
- по оптимизации расходов на содержание бюджетной сети и расходов на муниципальное управление;
- по обеспечению роста налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета муниципального района (городского округа);
- по сохранению достигнутых соотношений средней заработной платы отдельных категорий работников, определенных указами Президента РФ;
- по обеспечению снижения общего объема просроченной кредиторской задолженности местного бюджета;
- по утверждению основных направлений долговой политики муниципального образования.
Таким образом, соглашения стимулируют органы местного самоуправления к повышению качества управления общественными финансами.
Увеличение доходов местных бюджетов
За 2020 год местные бюджеты исполнены с профицитом в объеме 192 миллионов рублей. Просроченная кредиторская задолженность местных бюджетов снижена на 246 миллионов рублей, или в 2,9 раза.
Приоритетным направлением развития межбюджетных отношений в крае является работа по увеличению доходов местных бюджетов. Распоряжением Правительства Хабаровского края от 29 октября 2018 года №
- расширение налоговой базы бюджета за счет налогового стимулирования роста инвестиций и обеспечения инвестиционной привлекательности края;
- легализация теневой занятости;
- выявление и постановка на учет объектов налогообложения, а также повышение эффективности использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
- проведение работы по сокращению задолженности по платежам в бюджет.
По итогам 2020 года бюджетный эффект от реализации мероприятий в местные бюджеты составил 1,9 миллиарда рублей при плане 1,5 миллиарда рублей.
Оптимизация льгот
Краевое законодательство предусматривает льготы организациям, реализующим в регионе приоритетные и региональные инвестиционные проекты, резидентам территорий опережающего социально-экономического развития и свободного порта Владивосток, сельскохозяйственным предприятиям, субъектам малого предпринимательства. Это работает в целях сохранения и развития налогового потенциала муниципальных образований края, привлечения инвесторов, создания на территориях муниципальных образований края новых рабочих мест. Но источником финансового обеспечения данных преференций, как и в случае прямых бюджетных расходов, является бюджет, а сами льготы являются по своей сути налоговыми расходами. Поэтому Правительство Хабаровского края постоянно работает над их оптимизацией. До настоящего времени оптимизация налоговых льгот проводилась с учетом их социальной и бюджетной эффективности. За период с 2017 по 2020 год количество муниципальных льгот сократилось в четыре раза — с 1074 до 245 льгот. В результате в муниципалитетах были высвобождены средства в объеме 138,5 миллиона рублей.
Начиная с 2021 года оценка налоговых расходов проводится с учетом требований, установленных на федеральном уровне. То есть будет оцениваться востребованность льгот, их влияние на изменение показателей (индикаторов) достижения целей социально-экономической политики края и доходы консолидированного бюджета края. Соответствующие нормы приняли 90% муниципальных образований края.
Субсидии на социально-экономическое развитие
Правительство Хабаровского края широко использует инструмент субсидирования расходных обязательств муниципальных образований края для достижения целей, поставленных Президентом РФ (в том числе в национальных проектах), и других приоритетов социально-экономического развития края. В крае принят порядок формирования, предоставления и распределения субсидий из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований, который в том числе содержит методику определения и установления предельного уровня софинансирования из краевого бюджета (в процентах) объема расходного обязательства муниципального образования.
В целях приоритизации вопросов софинансирования муниципальных полномочий при установлении предельных уровней учитываются:
- принадлежность муниципального образования к определенной группе, исходя из объема осуществляемых полномочий (городские округа и муниципальные районы, городские поселения, сельские поселения);
- источники финансирования расходов на предоставление субсидий (федеральные средства в рамках реализации региональных проектов, прочие федеральные средства, краевые средства);
- предельные уровни софинансирования, установленные Правительством РФ для Хабаровского края (97% — в рамках реализации региональных проектов, 84% — по прочим федеральным средствам);
- бюджетная обеспеченность муниципальных образований края.
В результате на 2021 год показатели уровня софинансирования сложились в следующих диапазонах:
- в рамках реализации региональных проектов, источником финансирования которых являются средства федерального бюджета, — от 98 до 99%;
- в рамках прочего федерального софинансирования — от 89,5 до 95%;
- в рамках краевого софинансирования — от 60 до 70%.
Таким образом, выстроенная система установления предельных уровней софинансирования дает возможность всем без исключения муниципальным образованиям края участвовать в первую очередь в реализации национальных проектов и государственных программ, софинансируемых из федерального бюджета.
С 2020 года в Хабаровском крае внедрена практика предоставления муниципальным образованиям консолидированной субсидии. Средства выделяются на реализацию нескольких мероприятий в рамках государственных программ субъекта: «Культура Хабаровского края», «Формирование современной городской среды», «Развитие жилищного строительства в Хабаровском крае». Это дает возможность оперативно перераспределять средства между направлениями расходов без внесения изменений в закон и способствует достижению установленных значений результатов использования субсидий.
Тарифная политика в ЖКХ
Особое влияние на организацию межбюджетных отношений оказывает тарифная политика Правительства Хабаровского края в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Объекты жилищно-коммунального хозяйства края функционируют в сложных условиях. Это связано с территориальной отдаленностью многих муниципалитетов от центра, суровым климатом, низкой транспортной доступностью, ограниченностью сроков доставки грузов в северные районы, высокой стоимостью завоза топливных ресурсов.
Многие районы Хабаровского края расположены в северных и приравненных к ним территориях, которые не подключены к централизованной энергосистеме. На этих территориях тепловая и электрическая энергия поступает к потребителю от локальных котельных и дизельных электростанций. Значительные затраты на строительство и содержание этих объектов определяют высокие тарифы на тепло и электричество. Цена тепловой энергии в таких муниципалитетах зачастую превышает установленную для централизованной энергосистемы края в
Поэтому снижение стоимости коммунальных услуг путем государственного регулирования тарифов является важной и необходимой мерой. На эти цели из краевого бюджета местным бюджетам ежегодно выделяются субвенции. В 2020 году было направлено 4,5 миллиарда рублей. Это позволило снизить тарифы для населения на тепловую энергию на 46%, на электрическую — на 88% и не допустить рост платы граждан за коммунальные услуги сверх установленного уровня. На 2021 год предусмотрено 4,7 миллиарда рублей. Таким образом, субвенции краевого бюджета на осуществление полномочий по государственному регулированию тарифов на коммунальные услуги являются важным звеном бюджетного процесса края. Они позволяют выстраивать взвешенную тарифную политику и поддерживать стабильную социально-экономическую обстановку в крае.
Поддержка гражданских инициатив
Для вовлечения населения в бюджетный процесс и реализации мероприятий, имеющих приоритетное значение для жителей муниципальных образований, в Хабаровском крае реализуется практика предоставления субсидий и грантов на реализацию инициативных проектов граждан. Это гранты на проекты по развитию территориального общественного самоуправления, инициируемые муниципальными образованиями края, и субсидии на мероприятия по благоустройству сельских территорий и на реализацию муниципальных программ формирования современной городской среды.
В настоящее время на территории края осуществляют деятельность 977 ТОС, в границах которых проживает более 160 тысяч человек. С 2016 года Правительство Хабаровского края провело восемь конкурсов по отбору проектов ТОС, по итогам которых краевые средства в сумме 261,3 миллиона рублей направлены на реализацию 818 проектов. Основные проекты касаются благоустройства территории: строительство детских и спортивных площадок, установка памятных знаков, мемориалов, благоустройство придомовой территории, установка скважин и ремонт колодцев, уличного освещения. Следует отметить, что граждане — члены ТОС на реализацию своих инициатив активно собирают собственные средства — начиная с 2016 года было привлечено более 150 миллионов рублей.
За
Проекты по благоустройству сельских территорий реализуются в крае с 2016 года. В 2020 году от 13 муниципальных районов края поступило 58 заявок на участие в реализации проектов. На исполнение мероприятий по благоустройству сельских территорий в 2020 году были направлены бюджетные ассигнования в сумме 63,1 миллиона рублей, на 2021 год предусмотрено 55,6 миллиона рублей.
С 2019 года в крае исполняется региональный проект «Формирование комфортной городской среды», который входит в национальный проект «Жилье и городская среда». В 2020 году в рамках регионального проекта муниципальные образования получили из краевого бюджета 373,6 миллиона рублей, что позволило благоустроить 121 общественную территорию. Специфика этого проекта заключается в том, что общественные территории, которые необходимо благоустроить, выбираются голосованием граждан. К 2025 году в рамках этого проекта планируется благоустроить не менее 445 общественных территорий муниципальных образований края (набережные, центральные площади, парки и скверы).
[1]Закон Хабаровского края от 26 декабря 2007 года № 169 «Об установлении единых нормативов отчислений в бюджеты городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов Хабаровского края от отдельных федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, и региональных налогов, подлежащих зачислению в краевой бюджет».
