Местные сообщества — основа прогрессивного национального развития

Местные сообщества приобретают все большую значимость. Они оказывают непосредственное влияние на формирование общности интересов, взаимодоверия, солидарности и тем самым создают условия для эффективной социально-экономической модернизации. О становлении местных сообществ в России мы поговорили с руководителем аппарата Комитета Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, председателем Федерального экспертного совета по местному и общественному самоуправлению и местным сообществам при ОАТОС доктором юридических наук Игорем Викторовичем БАБИЧЕВЫМ.

— В зарубежной и отечественной социологической литературе можно найти большое количество определений местного сообщества. В связи с этим мой первый вопрос. Игорь Викторович, что такое местное сообщество в вашем понимании? Какое прочтение определения местного сообщества дает Закон № 131‑ФЗ?

— Дискуссия о том, что же такое местное сообщество, имеет место быть. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации № 131‑ФЗ такой правовой категории нет, но она встречается в решениях Конституционного суда. Сегодня есть два подхода к определению местного сообщества. Группа специалистов, в том числе профессор Николай Семенович Бондарь, бывший судья Конституционного суда, считают, что местное сообщество охватывает всех жителей муниципалитета. Московская школа конституционалистов, к которой отношусь и я, не согласна с таким подходом. Мы считаем, что между членами сообщества должно присутствовать социопсихологическое взаимодействие. В рамках малых муниципалитетов оно может быть достигнуто, и там территориально-публичный коллектив совпадает с местным сообществом, они как бы едины. Однако в случае с большими муниципалитетами это не так. Поэтому данная юридическая конструкция, с нашей точки зрения, научно неверна.

Вениамин Евгеньевич Чиркин, выдающийся юрист, ученый, много времени посвятивший разработке этой темы, ввел термин «территориальный публичный коллектив». Так вот мы считаем, что все, кто проживает на территории муниципалитета, образуют территориальный публичный коллектив, а внутри него уже возникают местные сообщества. У малых муниципалитетов (сел, небольших поселков) территориальный публичный коллектив, как правило, является единым местным сообществом, но так только в малых муниципалитетах.

Как я уже говорил, понятия местного сообщества в 131-м Законе нет. Человек, проживая в муниципалитете, не обязан принадлежать к какой-то социопсихологической общности (хотя такое участие и желательно). Он может проявлять свою субъектность местного самоуправления и индивидуально.

— Какова типология местных сообществ?

— Мы с Ириной Владимировной Мерсиановой, директором Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, выделяем муниципальные сообщества территориального типа и функционального типа. Муниципальные сообщества первого типа (самый заметный здесь пример — территориальные общественные самоуправления, ТОСы) определяются тем, что они объединяют граждан, проживающих на конкретной территории, являющейся частью муниципального образования, и главная цель их деятельности — содействие решению вопросов местного значения. При этом потребителем общественных благ, производимых данным сообществом, могут выступать все люди, проживающие на территории его деятельности. Функциональные местные сообщества (добровольческие, волонтерские, молодежные, ветеранские и т. д. движения, спортивные, предпринимательские, образовательные и другие местные организации) хотя и имеют среди целей своей деятельности решение вопросов местной жизни, но она для них не главная, и они действуют, как правило, на территории всего муниципалитета, а не на его части.

— Игорь Викторович, насколько значима эта социальная система для развития местного самоуправления, общества, стратегического и социально-культурного развития территорий?

— Мне как-то понравилась умная фраза: институциональная модернизация гражданского общества носит в целом немаржиналистский характер, то есть основывается на подходах, которые не имеют целью и смыслом прибыль. Это выводит в фокус общественного восприятия именно те нормы, традиции, социальные практики и институты, которые оформляют и организуют социокультурную институциональную модернизацию, в том числе на местах. Суть этой концепции состоит в том, что достичь заявленного высокого уровня качества жизни невозможно, опираясь только на социальные обязательства государства, — необходимы социальные обязательства граждан, их активное и деятельное участие в жизни местных сообществ, а через это — в развитии территорий и муниципалитетов.

Понятие «общественность» в России традиционно близко к понятию «община», «коммуна» в том смысле, что активно выражает интересы тех групп граждан, которые объединены общей территорией или общими интересами, среди которых — и участие в обустройстве местожительства (территориальные и функциональные местные сообщества), но при этом — что особенно важно — в которых граждане активно взаимодействуют друг с другом.

Процесс государственной и общественной модернизации, проходящий внутри стран с так называемой развитой демократией, и модель «идеального демократического транзита», которая продвигается этими же странами вовне, принципиально различны. Вовне — это майданы с кровью и огнем, «цветные революции» с многочисленными жертвами и гражданскими войнами. Внутри — это многолетние политические дискуссии в форме очных и электронных демократических форумов, ассамблей, молодежных форумов, местных собраний и конференций, работы совещательных собраний на уровне соседских общин. Проводятся они с одной целью — найти компромиссные решения, эволюционно подойти к принятию задач гражданского и государственного развития, вовлечь как можно большую часть населения в мирное обсуждение злободневных социальных и политических вопросов.

Такая демократия исключает силовое решение политических задач, превращает в деятельных субъектов гражданской институциональной модернизации большую часть граждан страны. В развитии такой согласительной демократии важнейшая роль отводится муниципальным общественным палатам, структурам территориального общественного самоуправления, массовым прямым и электронным форумам населения с целью формирования повестки гражданского развития и поиска компромиссных совещательных (конвенциальных) путей ее осуществления.

Но институциональное гражданское развитие не будет эффективно без развития социальных институтов на базовом территориальном уровне, без вовлечения граждан на местах в массовые социальные практики. В определенном смысле развитие институтов гражданского общества на муниципальном уровне является и целью, и инструментом, и условием эффективной социально-экономической модернизации. Это тот уровень вхождения граждан в процесс самодеятельного публичного обустройства общественной жизни, на котором каждый шаг вперед запускает усиливающиеся и убыстряющиеся механизмы развития. Данное понимание основывается на современном анализе влияния институтов солидарного гражданского общества, и местного солидарного гражданского общества в лице территориальных и функциональных организованных местных сообществ в том числе, на всю социальную систему, обеспечивающую устойчивое прогрессивное национальное развитие.

— Как бы вы определили степень развитости и самодостаточности местных сообществ в России? Играет ли значение их правовой статус?

— Политологи различают два основных уровня институциональной модернизации — конституциональный (государственный) и территориальный (коммунитарный). Это два взаимообусловленных необходимых процесса модернизации. Конституциональный уровень — принятие законов, обсуждение принципов государственного и социального управления, формирование национальной повестки общественно-политического развития. Территориальный уровень — это реальная практика общественной самоорганизации, обустройства общественной жизни и развития территорий проживания, организация соседских сообществ, в том числе в социальных сетях. Очевидно, что нет смысла ставить риторический вопрос о первичности и вторичности этих процессов по степени их важности. В то же время мы видим, что территориальный уровень гражданского участия значительно отстает от качества и уровня гражданских общественных институтов на федеральном и даже региональном уровнях. Мы видим, что показатели, которые традиционно характеризуют вовлеченность населения в процессы гражданского участия, у нас значительно ниже современных западных и собственных исторических российских показателей. Доля взрослых людей и молодежи, участвующих в общественных организациях, вовлеченных в добровольческое служение, в реализацию территориальных социальных проектов, в общественные советы при органах местного самоуправления и т. п., совершенно недостаточна для эффективной модернизации, а следовательно, и для прорыва в национальном развитии.

В этом вопросе, конечно же, важен и правовой статус местных сообществ, но, как полагаем, более важным является тот факт, что все формы деятельного гражданского участия не являются самодостаточными, а образуют устойчивую структуру взаимосвязанных и взаимообуславливающих элементов. Можно выделить пять наиболее важных элементов инфраструктуры институциональной модернизации.

Совещательная (делиберативная) демократия — это активная гражданская среда, в которой формируется повестка модернизации и достигается конвенциальное (то есть через разнообразные совещательные и согласительные процедуры) согласие в вопросах методов ее осуществления.

Общественное служение — главный ресурс, источник гражданской энергии, необходимый для претворения целей модернизации в жизнь. Что особенно важно — это не столько источник рабочих рук и материальных ресурсов, а прежде всего источник нравственной убежденности в ценности общественных преобразований, личной ответственности и морального долженствования.

Общественный контроль и экспертиза — не надзор и критика, а вдумчивое, заинтересованное вхождение в процесс решения наиболее злободневных проблем в жизни местных сообществ, объективная экспертиза, выявление механизмов торможения и формирование повестки публичного обсуждения проблем. Для России это особенно сложная задача. Мы привыкли поляризоваться — либо решительно критикуя и ниспровергая, либо дружно поддерживая, не вникая. Необходимо научиться разумно видеть проблемы в их истинном свете и положении вещей.

Развитие некоммерческого сектора — это фундамент институциональной модернизации, инструмент создания эффективной инфраструктуры, легитимный механизм воплощения социальных и гражданских инициатив.

Гражданское просвещение — социальное и гражданское образование посредством формирования смысловой, ценностной и целевой компетентности населения. Гражданское просвещение невозможно в отрыве от конкретной социальной практики, это не теоретические схолии и тренинги. Но в то же время социальная практика должна сопровождаться социальным образованием, придавая практическим навыкам необходимую силу и эффективность, нравственную осознанность, способность к самостоятельному целеполаганию. Европа, прежде чем объединиться в Евросоюз, в течение двадцати лет проводила масштабные кампании, строила центры гражданского просвещения. Европа не объединялась до той поры, пока молодые лидеры, которые прошли все этапы в системе социального и гражданского просвещения, не были готовы принимать на себя ответственность и активно действовать в рамках определенного ценностно-смыслового мировоззрения.

— Среди различных форм самоорганизации населения, предусмотренных Законом № 131‑ФЗ, самой массовой является территориальное общественное самоуправление. С чем связан такой интерес к ТОСу?

— Территориальное общественное самоуправление — важная, может быть, даже ключевая форма самоорганизации граждан для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения, выражения своей гражданской активности в муниципалитете. Она исключительно гибкая и максимально приближенная к населению и возникает только там, где есть инициатива граждан.

ТОСы находятся — и должны находиться — в тесной связке с органами местного самоуправления. По нашему абсолютному убеждению, территориальное общественное самоуправление как институт местного самоуправления (не властный, но институт) должен быть в гармонии с органами местного самоуправления, потому как именно им граждане оказали доверие и наделили их властными полномочиями на муниципальных выборах. ТОСы в этом смысле не наделены таким властным доверием, поэтому они в любом случае должны быть подчинены публичной власти, которую создает народ.

Определенный импульс в популяризации и развитии территориального общественного самоуправления был задан Общенациональной ассоциацией ТОС, созданной пять лет назад во главе с Виктором Борисовичем Кидяевым. Это был очень важный и нужный шаг. ОАТОС дала толчок для развития территориального общественного самоуправления и систематизации данной работы в масштабах страны. Сегодня у нас насчитывается более 34 тысяч ТОСов, они созданы практически в каждом субъекте Федерации. Вместе с тем мы считаем, что для их дальнейшего поступательного развития необходимо организовывать промежуточную форму — региональные ассоциации ТОС. В 21 субъекте РФ такие ассоциации уже созданы и они активно взаимодействуют с советами муниципальных образований, тиражируют региональный опыт, помогают ТОСам, активистам ТОСов в решении вопросов по взаимодействию с органами местного самоуправления, оказывают правовую помощь. С нашей точки зрения, федеральное законодательство, регулирующее организацию и деятельность ТОСа, находится на достаточно высоком уровне, тем не менее вопросы еще возникают.

— Например, какие?

— Первая проблема — с регистрацией ТОСа как юридического лица. На сегодняшний день из общего числа ТОСов в качестве юридического лица зарегистрированы только 2437 (6,9%). Изменения в Гражданский кодекс 2014 года отнесли ТОСы к общественным организациям. А в общественных организациях, как известно, предполагается индивидуальное членство, что противоречит социально-правовой природе ТОСа, в котором такого членства нет и быть не может, как не может его быть в любом территориальном местном сообществе и в муниципалитете. Факт проживания на данной территории не является членством в муниципальном образовании, находящемся на этой территории. Полагаем, что стоит сообща поискать возможные пути решения этой проблемы, двигаясь в русле политико-правовой природы ТОСа. Если оставить все как есть, то ТОСов с юридическим лицом у нас в стране не будет, а нет юрлица, нет и хозяйственного взаимодействия с местной властью, нет и собственной хозяйственной деятельности, направленной на решение уставных задач.

Еще один вопрос, требующий обсуждения и, возможно, законодательного регулирования, касается границ территориального общественного самоуправления. Считается, что одно из принципиальных отличий ТОСов от иных общественных организаций состоит в том, что на определенной территории может быть создано только одно территориальное общественное самоуправление. Вместе с тем следует отметить, что в федеральном законодательстве такого ограничения нет. Соответственно, создание более мелкого ТОСа в границах территории уже созданного ТОСа законодательством формально не запрещено. Однако Федеральный закон № 131‑ФЗ не предполагает и соподчиненности ТОСа, которая неизбежно возникает при создании одного (меньшего по территории ТОСа) в границах другого, большего ТОСа. Вопрос о недопустимости пересечения границ деятельности ТОСа может быть решен в рамках действующего законодательства, однако соответствующую корректировку в статье 27 Закона о местном самоуправлении № 131‑ФЗ все-таки целесообразно сделать.

В законодательстве нет нормы, наделяющей ТОС полномочием обратиться в суд с исковым заявлением в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, нарушенных решениями или действиями (бездействием) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего. Это еще один неурегулированный вопрос.

В силу прямого указания закона (статьи 4, 46 ГПК РФ, статьи 40 КоАС РФ) организация вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц в случаях, предусмотренных законом. Право обращения в суд закрепляется в актах специального законодательства. Следует иметь в виду, что под организацией и ГПК РФ, и КоАС РФ понимают в том числе объединения, не имеющие статуса юридического лица. Право участия в процессуальных правоотношениях таких объединений напрямую зависит от пределов их право(дее)способности в материальных (суть публичных) правоотношениях. В связи с этим представляется целесообразным внести соответствующую норму в статью 27 Закона № 131‑ФЗ.

— По итогам заседания Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, прошедшего в августе 2017 года, Правительству РФ поручено представить предложения о внесении в законодательство изменений, касающихся ТОСа. Насколько известно, правительство внесло три законопроекта по данной тематике. Расшивают ли они узкие места?

— Да, в Государственной думе сейчас находится ряд законопроектов. Проект федерального закона № 983322-7^[1] предлагает исключить территориальное общественное самоуправление из состава общественных организаций и определить, что действующее в качестве юридического лица территориальное общественное самоуправление является некоммерческой корпоративной организацией. Если говорить о том, что некоммерческая организация создается в организационно-правовой форме территориальных общественных самоуправлений, должно быть четко прописано, что это некоммерческая организация, не имеющая членства. Однако по тем формулировкам, которые использованы в указанном законопроекте, получается обратное, а это недопустимо.

Также данный законопроект вводит в ГК РФ отдельную статью 12316-4, регулирующую создание и деятельность территориального общественного самоуправления. ГК РФ регулирует частно-правовые отношения, и переносить в него регулирование публично-правовых отношений, коими в данном случае являются вопросы, связанные с ТОСами, как минимум некорректно. Закрепление в ГК РФ новой указанной статьи полностью выведет регулирование деятельности ТОСа из-под юрисдикции 131-го Федерального закона и приведет к сложностям в работе ТОСа.

Комитет Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления обратил внимание на расхождения в содержании соответствующих определений ТОСа в Законе № 131‑ФЗ и ГК РФ. Так, если в 131-м Законе ТОС определяется как «самоорганизация граждан по месту жительства», то в законопроекте используется термин «добровольное объединение граждан по месту жительства». Указанные словосочетания хотя и близки, но юридически неравнозначны, а нормы законов не должны противоречить друг другу.

Законопроект № 984588-7^[2] предполагает дополнить перечень видов деятельности, позволяющих признавать социально ориентированные некоммерческие организации деятельностью по осуществлению ТОСа. Соответственно, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления наделяются правом оказывать ТОСам финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку, а также поддержку в области подготовки, дополнительного профессионального образования работников ТОСов и добровольцев (волонтеров).

Законопроект также определяет, что региональные и муниципальные власти не вправе предоставлять ТОСам льготы по уплате налогов и сборов, осуществлять закупки у ТОСов товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также предоставлять льготы по уплате налогов и сборов юридическим лицам, оказывающим ТОСам материальную поддержку.

Наделение ТОСа статусом социально ориентированной некоммерческой организации важно тем, что это предполагает получение определенных льгот, а в некоторых случаях и прямой поддержки со стороны государственных и муниципальных органов. Законопроект из четырех действующих форм поддержки для социально ориентированных некоммерческих организаций ТОСам предлагает только одну. Остальные недоступны. Причины такого изъятия неясны, особенно в части, касающейся осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, напрашивается вывод, что предложенные законопроектами изменения задачу, поставленную Президентом РФ в отношении ТОСов, не решают, а меры поддержки в таком усеченном варианте не изменят существенным образом их положение, а быть может, и ухудшат.

— Вопреки существующим трудностям тосовское движение продолжается и сделан большой шаг в сторону его развития. Подготовлен проект стратегии развития ТОСа в Российской Федерации до 2030 года. Какова цель данного документа и как раскрыт в нем потенциал территориального общественного самоуправления?

— Цель стратегии — создание на всей территории Российской Федерации системы ТОСа, формирование межведомственного партнерства органов власти, депутатов и учреждений всех уровней с жителями, бизнесом, НКО для обеспечения роста качества жизни в стране. Построение системы ТОСа в документе предлагается реализовывать в три этапа. Первый — «Организационный» — (2021–2022 годы) является самым важным, так как закладывает фундамент для создания системы ТОСа.

Второй — «Проектный» (2023–2025 го­ды). На этом этапе выстроенная система ТОСа должна пройти апробацию через привлечение жителей к осуществлению социально значимых проектов и проектов комплексного развития территорий. Участие активистов ТОСа в реализации разного рода проектов и планов, конечно, присутствовало и ранее, но именно этот этап должен продемонстрировать способность системы ТОСа обеспечить концентрацию усилий и ресурсов жителей на решении проблем регионов и муниципалитетов.

Третий — «Масштабирование» (2026–2030 годы). На этом этапе планируется на базе накопленного опыта решить задачу увязки отдельных муниципальных или региональных проектов в устойчивую систему, работающую на уровне страны. Взаимное усиление и переплетение проектов создаст условия для их масштабирования, получения синергетических эффектов и вовлечения в их реализацию значительной части активных жителей и их ТОСов, предприятий и НКО. Также на этом этапе наиболее успешным проектам планируется присваивать статус общероссийских и обеспечивать их реализацию уже в масштабах всей страны с подключением федеральных ресурсов.

Кроме того, на всех этапах построения системы ТОСа планируется вести активную работу по совершенствованию законодательства в части обеспечения легитимности, прозрачности и эффективности деятельности ТОСов.

Что касается потенциала территориального общественного самоуправления, то в проекте стратегии выделено пять основных содержательных направлений деятельности ТОСа: сферы жилищных отношений и благоустройства, социальной работы, экологии, охраны общественного порядка и обеспечения пожарной безопасности, градостроительной и иной деятельности. Предполагается, что в этих направлениях перспективы партнерства местных органов власти и ТОСов представляются максимально полезными и эффективными. Вместе с тем, на наш взгляд, не стоит на ТОСы взваливать чрезмерный объем задач. Не стоит забывать: ТОСы объединяют людей, которые не являются специалистами во многих тонких вещах. Концентрироваться надо на наиболее актуальных и важных задачах. Такой задачей, на наш взгляд, является благоустройство территорий, жилищные отношения и все, что связано с этим.

Подготовила О. В. ИЗУТОВА