С 15 по 23 марта прошел марафон муниципально-экспертных обсуждений Союза российских городов. Мероприятие посвящено обсуждению роли российских городов в подготовке Основ государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления до 2030 года. Марафон стартовал в Хабаровске и завершился в Москве. Прошел через Тюмень, Пензу, Сочи, Пятигорск, Иркутск, Великий Новгород. Заседания экспертов проходили в режиме онлайн. Это дало возможность принять участие в марафоне более 900 муниципальным образованиям. Сегодня мы публикуем статью Евгения Викторовича ЧЕРНЫШЕВА, координатора проектного офиса «Муниципальный контроль» СРГ, подготовленную на основе доклада, с которым он выступил на секции марафона «Муниципальный контроль: новые подходы и инструменты в целях поддержания порядка в муниципалитетах».
Реформа контрольно-надзорной деятельности вступает в свою завершающую стадию. Это одно из важнейших направлений стратегического развития страны, призванное урегулировать отношения предпринимательского сообщества и контрольных органов. Главная задача реформы — снизить административную нагрузку на бизнес и повысить эффективность властей всех уровней в деле наведения и поддержания порядка. По сути, зарождается новая идеология контроля, где нет места так называемой палочной системе, формируется новая правовая и инструментальная модель взаимоотношений контролеров и контролируемых лиц, в которой важное значение отводится обеспечению гарантий защиты прав субъектов контроля.
Реформа реализуется по трем важнейшим направлениям (рисунок 1):
1) осуществление «регуляторной гильотины» путем пересмотра обязательных требований, определения принципов их установления и оценки применения;
2) принятие нового закона о контрольной (надзорной) деятельности;
3) обновление законодательства об административных правонарушениях.
После внесения поправок в Конституцию РФ органы местного самоуправления стали частью единой системы публичной власти, в которой главным механизмом поддержания общественного порядка выступает принуждение, обеспеченное совокупностью правовых норм. Актуальность вопросов, решение которых отнесено к полномочиям органов МСУ, все больше возрастает. Поэтому при выстраивании цельной концепции контрольной (надзорной) деятельности волей-неволей значимую роль в общей регуляторной политике государства приобретает муниципальный контроль. При этом, говоря о муниципальном контроле, эксперты, политики, практики и надзирающие органы сильно по-разному понимают эту деятельность, что порождает противоречия, бесконечные споры и конфликты интересов.
Есть ли целесообразность в муниципальном контроле?
Действующее на сегодняшний день законодательство предусматривает различные варианты реализации органами МСУ контрольных полномочий. Это и контроль в рамках гражданского законодательства (например, в части соблюдения условий договора). И контрольная деятельность с принятием мер административного воздействия в рамках законодательства об административных правонарушениях. И контроль собственника за собственностью. И проверка доводов обращений, подлежащих рассмотрению в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 года № 59‑ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». И, собственно, муниципальный контроль, направленный на проверку соблюдения субъектами предпринимательской деятельности обязательных требований, осуществляемый строго в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294‑ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Органы местного самоуправления активно используют все доступные инструменты наведения порядка на своих территориях и стараются избегать излишней бюрократии. Однако органы прокуратуры регулярно направляют в муниципалитеты требования об осуществлении того или иного вида муниципального контроля, в том числе и в тех случаях, когда это неоправданно или законом напрямую не предусмотрено (вид контроля муниципальным контролем в отраслевом законодательстве не поименован). Наибольшее опасение органов МСУ при этом вызывает неоднозначность и сложность процедур муниципального контроля, необходимость их значительного документирования и сомнительная полезность результата. Особенно сложно осуществлять такую деятельность в малых городах, когда в органе муниципальной власти один специалист выполняет обязанности сразу по нескольким разноплановым и объемным направлениям работы.
Доля муниципального контроля в системе контрольной (надзорной) деятельности страны крайне незначительная и, по данным Минэкономразвития России, составляет всего около 3%. Органы МСУ фактически не проверяют хозяйственную деятельность предпринимателей и мало заинтересованы в этом, так как и без того ежедневно фиксируют большое количество нарушений, источником информации о которых являются в том числе обращения граждан. Кроме того, идеологическая основа работы местной власти связана с наведением порядка на территории, но не с целенаправленной проверкой бизнеса. Тем не менее эксперты считают необходимым встроить данную деятельность в рамки законодательства о контрольной (надзорной) деятельности. Дискуссия о целесообразности такого шага не утихает, и единства мнений нет.Одним из показательных примеров неоднозначности ситуации в целом являются две активно развивающиеся и довольно противоречивые тенденции. Государство, с одной стороны, используя возможности цифровизации, инициирует и стимулирует создание разнообразных технических решений и платформ для интерактивного взаимодействия с гражданами в целях оперативного решения их проблем (сервисы «Добродел» и «Активный гражданин», система «Инцидент-менеджмент», портал «Госуслуги», ПОС, центры управления регионами, др.), где основной упор делается на конечный результат и сроки устранения этих проблем. С другой стороны, оно обязывает органы местного самоуправления реализовывать сложные и громоздкие процедуры муниципального контроля. Эти мероприятия зачастую не приносят должного результата из-за отсутствия цельного инструментария и превращаются в обычную бюрократическую формальность, при этом формируют негативное отношение населения к органам власти, неспособным навести порядок.
Нормы закона
Тема сущности и места муниципального контроля в общей регуляторной политике государства, его взаимосвязи с законодательством об административных правонарушениях стала относительно широко обсуждаться экспертным сообществом, практиками и учеными на различных площадках последние
Указанным законом предусмотрено:
- муниципальный контроль осуществляется в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в пределах установленного перечня; органам местного самоуправления могут передаваться полномочия по осуществлению отдельных видов федерального и регионального государственного контроля (надзора);
- вид муниципального контроля определяется федеральным законом с обязательным указанием его наименования и предмета, ведется единый реестр видов контроля (формирование с 1 июля 2021 года, ввод в эксплуатацию до 1 января 2022 года);
- к контрольным (надзорным) органам относятся не только органы местного самоуправления, но и муниципальные учреждения, на которые может быть возложено осуществление отдельных видов муниципального контроля или отдельных полномочий по их осуществлению в случаях, установленных федеральными законами;
- порядок организации и осуществления муниципального контроля устанавливается для каждого вида муниципального контроля в положении о виде контроля, которое подлежит утверждению представительным органом муниципального образования до 1 января 2022 года;
- в рамках каждого вида контроля уполномоченный орган ведет учет объектов контроля с отнесением их к категориям риска причинения вреда (ущерба), а если на территории муниципалитета нет объектов контроля, муниципальный контроль не осуществляется;
- определен перечень контрольных (надзорных) мероприятий и перечень допустимых контрольных (надзорных) действий в составе каждого мероприятия, виды профилактических мероприятий;
- муниципальный контроль осуществляется на основе управления рисками причинения вреда (ущерба), определяющего выбор профилактических мероприятий и контрольных (надзорных) мероприятий, их содержание (в том числе объем проверяемых обязательных требований), интенсивность и результаты, при этом система оценки и управления рисками может не применяться, если это предусмотрено положением о виде контроля;
- при осуществлении муниципального контроля проведение профилактических мероприятий, направленных на снижение риска причинения вреда (ущерба), является приоритетным по отношению к проведению контрольных (надзорных) мероприятий;
- ежегодно по каждому виду контроля утверждается программа профилактики рисков причинения вреда;
- представительный орган муниципального образования вправе устанавливать особый порядок оплаты труда должностных лиц, замещающих отдельные должности в контрольном (надзорном) органе, в зависимости от показателей служебной деятельности, определяемых служебным контрактом (трудовым договором);
- по каждому виду контроля осуществляется оценка результативности и эффективности деятельности контрольных (надзорных) органов на основе системы показателей результативности и эффективности муниципального контроля, которые вместе с целевыми значениями утверждаются представительным органом;
- вводится особый порядок обжалования решений контрольных (надзорных) органов, действий (бездействия) их должностных лиц.
Цифровизация не под силу муниципалитету
Значительное внимание в законе уделено цифровизации муниципального контроля с ведением документации и реализацией процедур в электронном виде, что может создать дополнительные сложности для органов местного самоуправления, особенно в небольших городах. Правда, в положении о виде контроля можно предусмотреть переходный период, но однозначно ясно, что к 2024 году муниципалитеты должны сильно вложиться в обновление технических средств уполномоченных работников и их подготовку к работе в новых условиях. В целях информационного обеспечения государственного (муниципального) контроля (надзора) предполагается создание и ведение ряда централизованных информационных систем (две наиболее значимые: единый реестр видов контроля, единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий).
Разночтения
Краеугольным камнем до сих пор остается вопрос определения видов муниципального контроля. Споры в профессиональной среде по данному поводу не утихают, поскольку это одна из ключевых задач реформы контрольной (надзорной) деятельности. «Закон-спутник», который готовится к рассмотрению Государственной думой во втором чтении, в совокупности с действующими отраслевыми законами устанавливает семь видов муниципального контроля:
- земельный;
- лесной;
- жилищный;
- в сфере благоустройства;
- в сфере дорожного хозяйства на автомобильных дорогах местного значения;
- в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;
- за выполнением единой теплоснабжающей организацией мероприятий по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов теплоснабжения.
Эксперты Союза российских городов провели анализ видов контроля, которые фактически осуществляются органами местного самоуправления. В целом в различных субъектах РФ органами местного самоуправления осуществляется порядка 16 видов контроля. При этом в некоторых отраслевых законах они обозначены как «муниципальный контроль», в других — просто «контроль». Вместе с тем Федеральный закон № 248‑ФЗ устанавливает, что вид муниципального контроля считается таковым только тогда, когда в федеральном законе определены его наименование с указанием отнесения к муниципальному контролю и предмет. Проведенный анализ показывает, что по значительному числу видов контроля ни названия, ни предмета проектом «закона-спутника» не установлено. При этом «закон-спутник» и не исключает такие виды контроля из осуществляемых полномочий. Создается правовая неопределенность. Сейчас непонятно, реализуются ли эти виды контроля органами местного самоуправления со дня вступления в силу нового закона, являются ли такие виды контроля муниципальным контролем, по каким правилам они должны осуществляться, почему «закон-спутник» называет отдельные вида контроля, но не касается остальных? Вопросы весьма актуальные, поскольку создаются предпосылки к различному толкованию законодательных норм в правоприменительной практике и необоснованному привлечению должностных лиц органов местного самоуправления к ответственности (рисунок 3).
Наиболее остро в настоящее время стоит вопрос о целесообразности и обоснованности осуществления муниципального контроля в сфере благоустройства. Подавляющее большинство муниципалитетов выступают категорически против муниципального контроля с сопутствующими сложными и громоздкими процедурами в столь чувствительной сфере. Тем более когда дело касается не проверок бизнеса, а соблюдения прав граждан на безопасную и комфортную среду обитания.
Есть и иные нарекания со стороны органов местного самоуправления относительно выбора видов муниципального контроля. Таким образом, вопрос определения видов муниципального контроля требует взвешенного подхода и тщательной проработки.
Необходимые меры
Построение эффективной модели правового регулирования вопросов наведения порядка на территории муниципалитетов, в частности осуществления муниципального контроля, требует более четкого разграничения полномочий и ответственности, а также синхронизации законодательства о контрольной (надзорной) деятельности с законодательством об административных правонарушениях и бюджетным законодательством. В качестве примера приведу лишь несколько предложений, реализация которых может способствовать повышению эффективности работы органов местного самоуправления:
1. Зачислять штрафы за выявленные должностными лицами органов местного самоуправления административные правонарушения, предусмотренные законами субъектов РФ об административных правонарушениях, в местные бюджеты по нормативу 100%. Передать органам местного самоуправления полномочия по администрированию таких доходов.
2. Наделить должностных лиц органов, осуществляющих муниципальный земельный контроль и муниципальный жилищный контроль, правом составлять протоколы об административных правонарушениях за нарушения требований земельного и жилищного законодательства соответственно, а также предоставить органам местного самоуправления полномочия по рассмотрению таких дел об административных правонарушениях.
3. Наделить органы (должностные лица), осуществляющие муниципальный земельный контроль, правом выдавать обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений.
4. В проекте «закона-спутника» предусмотреть возможность для должностных лиц, уполномоченных на осуществление муниципального земельного контроля, направлять в орган местного самоуправления уведомление о выявлении самовольной постройки (в действующей редакции статьи 72 Земельного кодекса РФ эта норма содержится, а в проекте «закона-спутника» нет).
5. При передаче на местный уровень полномочия по установлению перечней должностных лиц, которые могут составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ об административных правонарушениях и КоАП РФ, учитывать дополнительно расходы на организацию деятельности этих лиц при определении размера соответствующей субвенции (в настоящее время субвенция составляет в среднем 300 рублей, чего явно недостаточно). При этом первый шаг в данном направлении уже сделан: в проекте новой редакции КоАП РФ аналогичная трактовка полномочия приводится в части не только создания, но и организации деятельности административных комиссий (в действующей редакции КоАП РФ вторая часть указанного полномочия не отражена).
6. Внести изменения в Правила оказания услуг почтовой связи, утвержденные приказом Минцифры России от 31 июля 2014 года № 234, путем наделения должностных лиц, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, правом направлять в рамках производства по делам об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ и законами субъектов РФ об административных правонарушениях почтовые отправления разряда «административное».
7. В проекте Процессуального КоАП РФ предусмотреть наделение должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, уполномоченных на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ об административных правонарушениях, правом применять меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении в виде изъятия вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения.
