Регулирование государственных закупок базируется сегодня на доктрине строжайшей регламентации и контроля почти всех действий заказчика. Доктрина эта понятна и во многом обоснованна. Однако является ли она единственным возможным вариантом регулирования закупок? И, главное, является ли она самым эффективным вариантом регулирования?
Дмитрий Александрович КАЗАНЦЕВ, руководитель Департамента правового регулирования B2B-Center, кандидат юридических наук
Госзаказ как особая категория закупок
Специфика государственного заказа как отдельной категории закупок интуитивно понятна даже неспециалисту. И в самом деле, если заказчиком выступает государство, пусть даже в лице разнообразных ведомств, то одно это обстоятельство порождает целый комплекс специфических факторов. Прежде всего целью государственной закупки должно быть удовлетворение потребностей общества. Это удовлетворение может быть опосредованным. Например, деятельность органов государственной власти обеспечивается по итогам госзакупки ресурсами ровно для того, чтобы они могли, в свою очередь, предоставлять обществу услуги. Принцип этот в равной мере важен и для такого общественного блага, как оборона и безопасность, и для такой принятой на себя государством функции, как предоставление медицинских услуг в рамках ОМС.
Означенное целеполагание обусловлено не только сутью государства, но и источником финансирования государственных закупок. По правилам контрактной системы в подавляющем большинстве случаев проводятся не те закупки, которые та или иная организация осуществляет за счет самостоятельно заработанных средств, а те, которые финансируются напрямую из бюджета. Это обстоятельство, в свою очередь, определяет максимальную дистанцию между финансирующим субъектом и исполнителем закупок. Ведь даже в самом большом холдинге у собственника куда больше возможностей воздействовать на исполнителя коммерческой закупки, чем у налогоплательщика — на исполнителя закупки государственной.
И эта дистанция с неизбежностью влияет на экономическую мотивацию государственного заказчика. Если организация, проводящая коммерческие закупки, может распоряжаться сэкономленными по итогам эффективного конкурса деньгами как свободными средствами или пустить их на выплату дивидендов, то у государственного заказчика такой возможности нет. Более того, над добросовестным и эффективным государственным заказчиком висит своеобразный дамоклов меч известного правила: если ты не освоил все деньги, выделенные тебе в этом году, то в следующем году ты получишь из бюджета меньше.
В этих условиях не приходится говорить о наличии у госзаказчиков реальной экономической мотивации проводить эффективные закупки. Экономическая и управленческая мотивация в этом случае должна заменяться мотивацией психологической, этической и т. п. А этот род мотивации, к сожалению, не всегда может выступать универсальной максимой поведения.
Теоретически именно для минимизации всех тех рисков, которые проистекают из перечисленных выше обстоятельств, и необходимы строжайшие правила проведения государственной закупки. Без таких правил на первый взгляд государственная закупка в силу самой своей сути не может быть эффективной. Сегодня никто не может пожаловаться на отсутствие строгих правил в контрактной системе. Вот только делают ли эти правила государственную закупку эффективной?
Оценка эффективности госзакупки
Для ответа на сформулированный выше вопрос важно понимать, что мы вообще подразумеваем под эффективностью какой бы то ни было закупки. И вот здесь не стоит впадать в крайность и предполагать, что если государственная закупка такая специфическая, как о том писалось выше, то, значит, и эффективность такой закупки измеряется особенными метриками. Отнюдь! Государственная закупка — это прежде всего закупка. И значит, для ее оценки вполне пригодны те фундаментальные критерии, которые используются при измерении эффективности любой другой закупки.
Возьмем самый простой пример — закупку для индивидуального использования. Ту самую, которую на языке аббревиатур принято именовать B2C. В каком случае, проводя закупку для своих нужд, мы можем по праву назвать себя хорошим заказчиком? Наверное, тогда, когда мы купили все необходимое. Когда не купили ничего ненужного. Когда не потратили на покупку лишних сил, времени, нервов и денег. И, разумеется, тогда, когда купленный товар не оказался бракованным, а результат оплаченных работ не пришлось переделывать. Все эти показатели в полной мере касаются любой закупки. В том числе и государственной.
Устранение регуляторных издержек — одно из наиболее перспективных направлений развития контрактной системы. Можно и нужно уходить от лакун в законодательстве о контрактной системе, снижать финансовую нагрузку на поставщика
Мы неоднократно писали о том, что пресловутые «экономия» и «конкуренция» не могут быть единственными мерилами качества государственной закупки. Здесь стоит обозначить, что экономия выступает лишь одним из показателей в ряду столь же значимых, а конкуренция — лишь одним из средств обеспечения эффективности закупки. И если уж мы в ряду прочего оцениваем и экономию по результатам закупки, то важно такую экономию оценивать корректно. Во-первых, совершенно необходимо учитывать организационные — а значит, и финансовые — издержки, связанные с достижением этой экономии. Во-вторых и в-главных, о реальной экономии может идти речь тогда и только тогда, когда цена государственного контракта даже с учетом организационных и финансовых издержек на его подписание оказалась ниже рыночной цены той же продукции в том же регионе. Снижение же цены контракта по сравнению с начальной максимальной ценой — это лишь арифметическая разница, но далеко не всегда реальная экономия.
Наконец, обозначив общие подходы к оценке эффективности государственной закупки, можно вспомнить и о ее специфике. Реализация государственных задач и особая социальная значимость госзакупок подсказывают нам, что важнейшим мерилом именно государственной закупки служит удовлетворенность конечного потребителя государственными и муниципальными услугами. Коль скоро и источниками финансирования, и конечными потребителями результатов государственных закупок являются граждане, то без их удовлетворенности невозможно говорить о какой бы то ни было эффективности государственных закупок. В этом контексте скорость приезда наряда полиции на вызов или срок эксплуатации той или иной трассы без необходимости в ремонте именно для государственной закупки служат, пожалуй, важнейшими показателями эффективности.
Регуляторные издержки
К сожалению, сложно поспорить с тем, что далеко не всегда означенные выше показатели свидетельствуют о реальной эффективности закупки, проведенной по правилам контрактной системы. Означает ли эта неэффективность непременную злонамеренность государственного заказчика? Даже имея примеры действительной недобросовестности или действительного непрофессионализма отдельных заказчиков, все же чрезвычайно поверхностным представляется вывод о том, что все проблемы государственного заказа обусловлены исключительно пресловутым «человеческим фактором».
Начать стоит с того, что контрактная система сегодня в принципе не подразумевает ни оценки уровня удовлетворенности конечного потребителя, ни оценки реальной экономии. При этом на добросовестного заказчика возложены немалые организационные издержки, связанные с проведением закупки. Заполнение форм планирования и форм отчетности, выбор способа закупки и выбор формулировок закупочной документации, обеспечение исполнения квот, постоянное отслеживание меняющихся правил и требований — все это организационные издержки, связанные с проведением государственной закупки. И все эти издержки означают оплату труда специалистов, на плечи которых и возложена эта работа.
С издержками, причем немалыми, связано и участие добросовестного поставщика в государственной закупке. И дело не только и не столько в подготовке заявки, хотя и она требует от него известных издержек. Не стоит забывать и о том, что в большинстве случаев эта заявка по правилам контрактной системы должна быть обеспечена. Обеспечен, только уже куда большей суммой, должен быть и контракт. Все это прямо влияет на ту цену, которую готов предложить поставщик.
К регуляторным издержкам смело можно отнести и те лазейки контрактной системы, которые позволяют государственному заказчику не оплачивать фактически выполненные работы и фактически оказанные услуги. Этими лазейками пользуются заказчики недобросовестные — а вот расплачиваться за это приходится и добросовестным заказчикам. Ведь опытный поставщик, обжегшись на оплате или только прослышав про такой риск, стремится в качестве своеобразной страховки повысить предлагаемую им цену, дабы потенциальный риск неплатежа одного из десяти госзаказчиков компенсировать переплатой остальных девяти.
Необходима замена во многом формального процедурного контроля на содержательный контроль за результатом. Такой контроль наименее обременителен для добросовестного госзаказчика и наиболее опасен для заказчика недобросовестного
Устранение регуляторных издержек сегодня — одно из наиболее перспективных направлений развития контрактной системы. Можно и нужно устранять указанные выше лакуны, снижать финансовую нагрузку на поставщика хотя бы посредством формирования реестров добросовестных поставщиков (что на сегодня является самой очевидной, хотя и не единственной альтернативой обеспечению контракта). Наконец, сама функциональность ЕИС, использование которой сегодня тоже все больше проходит по разряду организационной нагрузки, могла бы сократить издержки на проведение закупки. Для этого необходимо лишь реализовать на практике, по крайней мере, наследование данных и автозаполнение форм на всех этапах закупки.
Эти и подобные меры могли бы сократить организационные издержки, связанные с проведением закупки, без каких бы то ни было существенных рисков для ее результата. И хотя ни одна из этих мер сегодня не реализована в полной мере, тем не менее отдельные шаги в верном направлении регулятором все же предпринимаются. Однако важно понимать, что в рамках существующего сегодня регулирования имеющийся потенциал для развития весьма ограничен.
Критические точки госзакупки
Ограничения потенциала развития заложены в основополагающих началах контрактной системы. Дабы не вдаваться в теорию, рассмотрим этот тезис на пример тех злоупотреблений, которые были упомянуты выше. Как уже было сказано, сам риск таких злоупотреблений со стороны отдельных госзаказчиков повышает организационные издержки и снижает эффективность закупки для всех заказчиков без исключения. Отчего так происходит, если, казалось бы, все действия государственного заказчика урегулированы буквально пошагово?
В самом обобщенном виде можно сказать, что объем регуляторной нагрузки, возложенный тяжким бременем на добросовестных государственных заказчиков, вовсе не закрывает возможности для заказчика недобросовестного. Дело в том, что все строжайшее регулирование де-факто не затрагивает две критически важные точки государственной закупки: момент «входа» в закупку и момент «выхода» из нее.
Так, недобросовестный заказчик может во многом произвольно определять номенклатуру приобретаемой продукции (институт нормирования снимает эту проблему лишь отчасти). И тот же недобросовестный заказчик может выбрать один из нескольких благовидных — и, главное, легальных — предлогов для того, чтобы уклониться от оплаты. Таким образом, серыми зонами государственной закупки являются определение предмета закупки и приемка ее результатов. Именно на этих решающих стадиях в законодательстве происходит смешение контролирующего субъекта и подконтрольного объекта. Проще говоря, заказчик контролирует себя сам и становится судьей в собственном деле. Стоит ли говорить, что в этих условиях вся строгость требований к ходу закупки может быть результативной лишь в том случае, если государственный заказчик остается безупречно добросовестным! Но если заказчик добросовестен, то для чего ему столь строгие и откровенно обременительные требования, связанные с ходом закупки?
На самом деле в презумпции добросовестности заказчика нет ничего плохого. Вот только презумпция эта должна не оставаться пустым принципом, а воплощаться в уходе от процедурного контроля. Заказчик сам не хуже регулятора может определить, каким способом ему закупать ту или иную продукцию, какие требования к поставщику уместны в данных конкретных условиях и по каким принципам выбрать победителя. Это вовсе не означает возврат к Закону № 97‑ФЗ[1]: и требования к поставщику, и порядок выбора победителя должны быть прозрачными. Вот только прозрачность достигается не только попыткой навязывания всем одного-единственного инструмента, который на деле не является универсальным.
Реальная же прозрачность государственной закупки может быть достигнута лишь за счет максимальной открытости стадий планирования и стадий приемки. Открытость не сводится к выгрузке в ЕИС форм отчетности. Открытость — это возможность критического осмысления того, что подлежит закупке, и того, что было поставлено на самом деле. Иными словами, необходима замена во многом формального процедурного контроля на содержательный контроль за результатом. Именно такой контроль, как представляется, может быть наименее обременительным для добросовестного госзаказчика и наиболее опасным для заказчика недобросовестного. Разумеется, для реализации этого принципа необходима замена базовой парадигмы взаимного недоверия на парадигму сотрудничества. Это и сотрудничество между заказчиком и поставщиком, и сотрудничество между заказчиком и контролером, и сотрудничество между заказчиком и обществом. Общественный контроль и общественная экспертиза являются необходимыми элементами действительно эффективной закупки.
Контроль или мотивация?
И если мы говорим о деятельном участии общества в государственных закупках, то участие это не должно сводиться к блокировке подозрительных закупок. Общество должно иметь возможность поощрять заказчика за закупки нужные и эффективные. У государственного заказчика должна появиться экономическая мотивация закупать с действительной, а не формальной, экономией, и закупать по-настоящему необходимую и качественную продукцию. Право распоряжаться средствами, сэкономленными в результате закупки, лишь первый шаг на пути формирования системы такой мотивации.
Регулятор никогда не сможет охватить своим вниманием столь широкий круг закупок, который под силу охватить обществу. Но при этом и общественная экспертиза не должна подменять собой экспертизу заказчика. Ведь именно добросовестный заказчик лучше кого бы то ни было понимает, что и как ему закупить для достижения конкретной цели. А вопрос общественной экспертизы — это уже, скорее, вопрос оценки этой самой цели на предмет актуальности и приоритетности.
Именно на вопросах целеполагания и результата необходимо сфокусировать внимание как общественного, так и государственного контроля для того, чтобы повысить эффективность закупок при одновременном сокращении регуляторных издержек. Сочетание доверия к заказчику с прозрачностью ключевых данных, позволяющих оценить результативность закупки, представляет собой тот оптимальный баланс, на котором и предстоит выстраивать четырехстороннее сотрудничество поставщика, заказчика, общества и государственного контролера. Разумеется, формировать эту новую систему отношений можно лишь поэтапно. Но без постановки этой цели и без поступательного движения к ней невозможно надеяться на качественное повышение эффективности государственных закупок.
[1] Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6 мая 1999 года № 97‑ФЗ.
