В 2017 году Федеральное казначейство совместно с Минфином России разработало перспективную модель государственного финансового контроля в Российской Федерации. О том, как реализована эта модель на практике, а также о дальнейших перспективах развития ГФК шла речь на IX Васильевских чтениях в рамках секции «Развитие государственного финансового контроля и внутреннего финансового аудита».
Как отметил Э. А. Исаев, заместитель руководителя Федерального казначейства, модератор секции, отправной точкой для разработки модели ГФК на основе риск-ориентированного подхода стало упразднение Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и передача ее полномочий в части контроля в финансово-бюджетной сфере Федеральному казначейству. «Тогда мы идентифицировали целый ряд проблемных вопросов функционирования финансового контроля в стране и на протяжении всего этого времени ведем большую работу по совершенствованию контрольной деятельности в финансово-бюджетной сфере», — рассказал Исаев.
Важным этапом обеспечения функционирования новой модели госфинконтроля стало формирование системы стандартов. На сегодняшний день утверждены и вступили в силу все семь федеральных стандартов, предусмотренных статьей 269.2 Бюджетного кодекса РФ. «Федеральные стандарты формировались на основании лучших практик осуществления контрольной деятельности, — рассказал Исаев. — Опыт Федерального казначейства также оказался очень полезен Минфину России».
Синхронизация деятельности
Внедрение элементов модели ГФК можно рассматривать на примере синхронизации контрольной и аудиторской деятельности Федерального казначейства и Счетной палаты РФ. «Нам удалось значительно продвинуться в выработке согласованных подходов к классификации нарушений, выявляемых в ходе осуществления государственного и муниципального финансового контроля, и их сопоставимости, а также к созданию перечня приоритетных риск-факторов в финансово-бюджетной сфере», — рассказал спикер. Казначейством России и Счетной палатой РФ сформированы единые подходы к количественному и денежному выражению нарушений, выявляемых в ходе осуществления контроля в финансово-бюджетной сфере, внешнего государственного аудита (контроля) а также к понятиям системного и систематического нарушения и подходы к их отражению в отчетности. В рамках Рабочей группы Счетной палаты РФ и Федерального казначейства по вопросам государственного финансового контроля одобрены разработанные Федеральным казначейством рекомендации по оценке действий объекта контроля в случаях неэффективного либо нецелевого использования им бюджетных средств.
В основе модели госфинконтроля лежат: риск-ориентированный подход, исключение дублирования контрольных мероприятий, снижение нагрузки на подконтрольную среду, вовлечение объектов контроля в процесс повышения эффективности бюджетных расходов
«Благодаря совместной проработке Счетной палатой и Федеральным казначейством вопросов сближения подходов при осуществлении внешнего государственного аудита (контроля), контроля в финансово-бюджетной сфере мы формируем основу для дальнейшего взаимного признания результатов деятельности, как это предусмотрено моделью ГФК», — рассказал Исаев. Он также подчеркнул, что все материалы методологического характера ведомство направляет в Минфин России для рассмотрения, возможной корректировки и в дальнейшем — для распространения наработок на деятельность всех органов ВГ(М)ФК.
Слово за автоматизацией
Очевидно, реализация новых подходов, предусмотренных моделью госфинконтроля, без автоматизации будет затруднительной. «Наша практика показала, что прямой доступ к информационным системам, развитие ИТ-сервисов и аккумулирование в них информации обеспечивают ревизорам возможность дистанционно работать со сведениями о деятельности объектов контроля. Также это помогает увеличивать долю камеральных проверок, повышать эффективность выездного контроля, снижать нагрузку на подконтрольную среду», — подчеркнул замруководителя Федерального казначейства. По его словам, особенно ценным это оказалось в период пандемии.
Право доступа финансовых контролеров страны к государственным и муниципальным информационным системам закреплено в БК РФ. «В настоящее время под руководством Минфина России мы прорабатываем вопрос закрепления в Бюджетном кодексе обязанности организаций предоставлять доступ к информационным ресурсам контролерам-ревизорам в пределах установленных полномочий по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля», — поделился планами Исаев.
Расширение полномочий и развитие аудиторских компетенций
«Анализируя поручения администрации Президента РФ, аппарата Правительства РФ, а также Минфина России, мы видим, что Правительству РФ необходим орган контроля, который бы на постоянной основе предоставлял объективную и оперативную аналитическую информацию, рассказал Исаев. — Уже сейчас Казначейство России активно проводит экспертно-аналитические мероприятия, результаты которых позволяют комплексно оценивать инвестпроекты, госпрограммы, планировать государственные расходы исходя из целей их предоставления».
Востребованность результатов такой работы со стороны Правительства РФ и Минфина России послужила основанием для формирования Казначейством России предложений в новую редакцию Бюджетного кодекса. Указанные предложения расширяют круг возможностей для проведения Федеральным казначейством экспертно-аналитических мероприятий, которые могут осуществляться как самостоятельные мероприятия, так и в рамках проверки. Такой подход позволит выстроить систему своевременного информирования участников бюджетного процесса о возможных рисках и нарушениях, тем самым минимизируя и предупреждая их. Для этого, по словам спикера, Федеральному казначейству необходим доступ в информационные системы объектов контроля.
По мере того как информсистемы станут брать на себя все больше механической нагрузки и предоставлять все больше аналитической информации, необходимой для оценки достижения стратегических целей и задач в рамках реализации госпрограмм и нацпроектов, точечность и избирательность выездных контрольных мероприятий будет расти. «Такая перенастройка нашей работы позволит перейти к „умному контролю“, направленному на предупреждение нарушений. Ведь профилактическая работа и упреждающие меры, как показывает практика, более перспективны, чем карательные», — заключил Исаев.
Доступа к информационным системам добиться непросто
С. С. Бычков, заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Министерства финансов РФ, в своем выступлении также затронул вопрос доступа органов ВГФК к информационным системам. В Бюджетном кодексе закреплено право контролеров получать доступ к ИС, но, как показывает практика, этого недостаточно. «Организации — операторы информационных систем периодически отказывают контролерам в доступе к информации, содержащейся в системах и так необходимой для контрольной деятельности», — рассказал Бычков. По мнению спикера, эту проблему в срочном порядке нужно решать.
Также он сообщил, что поправки в БК РФ, предусматривающие усиление норм о предоставлении органам ВГФК права обращаться к информационным системам, подготовлены и находятся в правительстве. Поправки предлагают закрепить для организаций — владельцев или операторов информационных систем обязанность предоставлять доступ органам ВГФК по запросу. «Предлагаем закрепить не право, не возможность, а именно обязанность по предоставлению доступа, — подчеркнул представитель Минфина России. — Однако не исключено, что одним внесением изменений в Бюджетный кодекс решить проблему не удастся. Коллеги, которые находятся по ту сторону баррикад, апеллируют к отраслевым законам».
Справедливо заметить, что в информационных системах содержится конфиденциальная информация: персональные, банковские и другие данные. В связи с этим, по мнению Бычкова, возможно, нужно двигаться и в сторону внесения изменений в отраслевые законы. То есть непосредственно в этих документах предусматривать возможность органам ВГФК обращаться в том числе за информацией, имеющей ограниченный характер хождения. «Нам, возможно, придется идти по данному пути, хотя это займет намного больше времени», — сообщил Бычков.
Необходимость решения проблемы встраивания финконтроля в информационные системы поддержал и Е. А. Данчиков, министр Правительства Москвы, начальник Главного контрольного управления города Москвы. По его мнению, данная задача — национального уровня. Осложняется она тем, что информационные системы у нас зачастую разрозненны и каждый владелец ИС пристально наблюдает за ней, дорожит и никого в нее не пускает.
Решить все накопившиеся вопросы в этой части, по мнению Данчикова, можно через создание новой архитектуры цифровизации органов власти. «Нам надо переходить от разрозненных информационных систем к единому цифровому пространству, — считает руководитель Главконтроля. — Это позволит обеспечить доступ тем или иным органам власти к системам, разделение информации по потокам: кому она, в каких целях предоставляется, защиту информации. И самое главное — достоверность тех сведений, которые там содержатся, поскольку это еще один важный аспект». Действительно, мы знаем, что следует доверять бумаге с печатью, подписью, а можем ли мы доверять данным, содержащимся в системах? Кто подтвердит их достоверность? Очевидно, что поднятые темы не праздные и, по мнению Данчикова, требуют очень большой нормативной работы, которую надо вести как минимум параллельно с самим процессом цифровизации.
О новациях в контрольной деятельности Счетной палаты РФ
«Развитие системы государственного финансового контроля оказывает существенное влияние на реализацию национальных целей и задач стратегического развития Российской Федерации, — сообщила Е. А. Бойцова, директор Департамента финансового аудита Счетной палаты РФ. — Исторически сложившееся взаимодействие Счетной палаты и Федерального казначейства является важным элементом этой системы». Несмотря на сложную эпидемиологическую ситуацию, вызванную COVID-19, Рабочая группа продолжала активную деятельность и реализовала в течение 2020 года все запланированные мероприятия. В частности, помимо выработки совместных подходов важным аспектом взаимодействия Счетной палаты и Федерального казначейства является ежегодная синхронизация планов работы обоих ведомств.
При этом риск-ориентированный подход, на котором основывается новая модель ГФК, — важная составляющая и в деятельности Счетной палаты РФ. Бойцова отметила, что стремительные изменения и нестабильность в экономике в целом и у ГРБС в частности дают четкий сигнал о необходимости внедрения риск-ориентированного подхода. «Мы внедряем новые инструменты и механизмы, которые позволяют нашим инспекторам правильно использовать риск-ориентированный подход в планировании, — отметила Бойцова. — Тем самым мы радеем за повышение качества эффективности проведения контрольных мероприятий, за сокращение их длительности, за выявление более существенных нарушений и рисков».
Важной новацией новой редакции БК РФ является норма о взаимном признании результатов контрольных мероприятий органов внешнего и внутреннего финансового контроля всех уровней
Счетная палата вплотную подошла к оптимизации и автоматизации процесса финансового аудита. По словам Бойцовой, уже сейчас у инспектора есть ряд инструментов, которые помогают в автоматическом режиме в большом массиве данных обнаруживать участки с повышенным риском. «Автоматизация и оптимизация процесса аудита позволяет нам находить более рисковые области и заниматься именно ими, — подчеркнула директор департамента. — Это позволяет нам сократить сроки проведения контрольных мероприятий. Я надеюсь, наши объекты аудита это оценили».
Также спикер напомнила, что в 2020 году Счетная палата разработала методические указания по оценке существенности и рисков в ходе контрольных мероприятий, направленные на совершенствование применения риск-ориентированного подхода при проведении финансового аудита. «Было достаточно много вопросов к методологической составляющей: как правильно считать уровень существенности, как его применять и т. д., — пояснила Бойцова. — В результате в прошлом году соответствующие методуказания были разработаны». Этот документ стал еще одним важным элементом в правилах применения риск-ориентированного подхода Счетной палаты.
В прошлом году Счетная палата оптимизировала и программы контрольных мероприятий по проверке исполнения бюджета. «Было много областей, которые инспектор в ходе проверки в обязательном порядке должен проверить. Мы проанализировали все вопросы и, сконцентрировавшись на наиболее рискованных областях, подготовили новую программу. Те вопросы, которые не содержат риски, мы убрали», — рассказала о проделанной работе Бойцова.
Счетная палата оптимизировала и процесс рассмотрения результатов контрольных мероприятий. Например, если раньше для того, чтобы вынести на коллегию результаты проверки, нужно было соблюсти много различных условий, то сегодня большой объем предваряющей работы оптимизирован.
О. В. ИЗУТОВА
