Главная задача нацпроектов — исполнение целей майских указов 2018 года, среди которых повышение продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 году — до 80 лет), снижение уровня бедности в два раза, а также вхождение России в число пяти крупнейших экономик мира. Станут ли нацпроекты действенным механизмом для исполнения майских указов, а также большим толчком для роста экономики?
Антон Валерьевич ТАБАХ, управляющий директор по макроэкономическому анализу и прогнозированию «Эксперт РА»
Анастасия Викторовна ПОДРУГИНА, старший преподаватель факультета мировой экономики и мировой политики НИУ ВШЭ
Идея, структура и бюджет нацпроектов
Общий бюджет нацпроектов составляет 25,7 триллиона рублей и делится на три приоритетных направления. На проекты в рамках программы «Человеческий капитал» ассигновано 5,7 триллиона рублей, на программу «Комфортная среда для жизни» — 9,9 триллиона рублей, а на «Экономический рост» будет израсходовано 10,1 триллиона рублей.
Наиболее дорогостоящие национальные проекты — «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года» (6,3 триллиона рублей), «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (4,7 триллиона рублей) и «Экология» (4 триллиона рублей). Меньше всего потратят на развитие малого предпринимательства (481,5 миллиарда рублей), культуру (113,5 миллиарда рублей) и на поддержку занятости (52,1 миллиарда рублей). Программа нацпроектов выстроена иерархически: в составе каждого из 13 нацпроектов есть ряд федеральных и региональных проектов (более 60% мероприятий по нацпроектам находятся в зоне ответственности субъектов РФ).
Проблемы в реализации нацпроектов
Предпосылки возникновения проблем реализации нацпроектов сложились еще в 2005 году. Напомним, что с 2005 по 2018 год работала программа приоритетных национальных проектов, направленных на развитие человеческого капитала. По завершении этой программы власти отчитались, что приоритетные нацпроекты исполнены на
Наиболее четкие цели были прописаны в нацпроекте «Жилье», и по нему легко отследить уровень их исполнения. Например, в 2005 году планировалось к 2010 году увеличить объем ввода нового жилья до 80 миллионов квадратных метров. В итоге после первых пяти лет реализации было введено только 58,1 миллиона квадратных метров жилья (целевой показатель на 2010 год был достигнут только в 2014 году). Также за первую пятилетку планировалось снизить уровень износа основных фондов предприятий ЖКХ с 60 до 50%, однако по состоянию на 2011 год этот показатель оставался прежним.
В начале реализации текущей программы нацпроектов (за первые два квартала 2019 года) исполнялись расходы по проектам, которые и ранее финансировались за счет федерального бюджета, поэтому бюрократические процессы их согласования не вызвали сложностей. Об этом свидетельствовал высокий процент исполнения по нацпроектам «Демография» и «Здравоохранение». За второе полугодие 2019 года уровень исполнения нацпроектов был доведен до приемлемого, однако Счетная палата сообщала о ряде нарушений в ходе их реализации. Так, было выявлено, что расходы на большинство национальных проектов просто замещают затраты федерального бюджета: средства, которые ранее выделяли из него, теперь выделяют за счет нацпроектов.
Точно оценить эффект от вытеснения федерального бюджетного финансирования финансированием в рамках нацпроектов не представляется возможным из-за непрозрачной структуры расходования средств. Непрозрачность нацпроектов сама по себе препятствует эффективному исполнению расходов и передаче мультипликативного эффекта на экономический рост. Так, на федеральный проект «Борьба с онкологическими заболеваниями», входящий в нацпроект «Здравоохранение», предполагается потратить около 8% от всех средств, запланированных на нацпроекты в 2021 году. В 2020 году из заложенных 188 миллиардов рублей 64% — расходы на межбюджетные трансферты по статье «Оказание медицинской помощи больным с онкологическими заболеваниями в соответствии с клиническими рекомендациями (протоколами лечения)», при этом более подробной разбивки в открытом доступе нет.
Другое серьезное препятствие к повышению темпов роста экономики за счет нацпроектов — неравномерное исполнение расходов. К концу 2020 года уровень исполнения нацпроектов находился на достаточно высоком уровне — 97,39% (за исключением нацпроекта «Образование» — 86,4%). Однако во многом такой результат был достигнут за счет пересмотра запланированных расходов в 2020 году. Так, например, изначально на нацпроект «Цифровая экономика» было запланировано 124 миллиарда рублей, однако в последствии финансирование было снижено до 89 миллиардов рублей. В то же время по некоторым нацпроектам затраты были увеличены, в частности на нацпроекты «Демография», «Образование» и «Жилье и городская среда» (таблица 1).
Другая проблема нацпроектов — неравномерность исполнения расходов. Существенная часть освоения средств приходится на последний квартал и даже последний месяц года. Такой перекос в целом свойствен бюджетным расходам, однако для некоторых нацпроектов масштабы неравномерности превышают привычные. Например, в 2020 году 47% расходов на нацпроект «Цифровая экономика» были исполнены в декабре (около 41,5 миллиарда рублей). Аналогично за декабрь 2020 года были исполнены 34% расходов на нацпроект «Экология», 20% расходов на нацпроект «Безопасные и качественные автомобильные дороги», 20% расходов по нацпроекту «Образование», 29% расходов на нацпроект «Международная кооперация и экспорт», 30% на Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры. Отметим, что масштаб перекоса сохранялся и в предыдущие годы, так что он не связан с экономическим кризисом, вызванным пандемией COVID-19. Расходование средств в последний момент ставит под сомнение эффективность их использования.
Важно
Наибольшая эффективность политики госрасходов достигается, если средства быстро попадают к тем экономическим агентам, которые испытывают проблемы с ликвидностью. В таком случае средства быстро вернутся в экономику и создадут мультипликативный эффект для экономического роста. Однако это не относится к бюджетным расходам на трансферты.
Исполнение за первый квартал 2021 года также шло неравномерно. Например, исполнена крайне невысокая доля запланированных расходов по нацпроектам «Образование», «Экология», «Цифровая экономика», «Малое и среднее предпринимательство», «Международная кооперация и экспорт» (таблица 2).
Осталось добавить, что к проблемам реализации Счетная палата отнесла также несогласованность целей нацпроектов, отсутствие ведения полноценной статистики, корректности критериев исполнения проектов.
Влияние нацпроектов в 2019–2020 годах на экономический рост
Мы оценили влияние нацпроектов на экономический рост на основе ряда российских исследований размеров мультипликаторов совокупных расходов и отдельных категорий расходов. В целом, как и в большинстве переходных экономик, российские фискальные мультипликаторы относительно невысоки. Увеличение совокупных государственных расходов за счет нацпроектов в
В первую очередь было оценено влияние на экономический рост бюджетных расходов с помощью мультипликатора (таблица 3). Полученная оценка темпов экономического роста мажорирующая — то есть таких темпов роста по результатам реализации нацпроектов экономика могла бы достичь в идеальных условиях. Кроме того, в расчетах использовались мультипликаторы, полученные до того, как в российской экономике произошли некоторые изменения, негативно повлиявшие на размер мультипликатора (например, смена режима валютного курса, рост уровня госдолга).
Важнейшими факторами, снижающими полученный мультипликатор, являются неудовлетворительное качество госуправления исполнением расходов и налогового администрирования, а также значительная коррупционная составляющая. Негативно повлияет рост неопределенности и рисков для инвесторов — уход в тень и отток капитала значительно снизят мультипликативный эффект.
Рост уровня госдолга также может отрицательно сказаться на эффективности фискальной политики. С ростом уровня госдолга инвесторы и потребители будут ожидать продолжения повышения налогов, поэтому будут больше сберегать. Дополнительно норму сбережения повышает уже упомянутый значительный уровень неопределенности.
Смена режима валютного курса также могла негативно повлиять на мультипликативный эффект. В теории при плавающем валютном курсе меры фискальной политики неэффективны, так как вытесняют чистый экспорт за счет повышения реальной процентной ставки в стране и последующего роста курса валюты. В российском случае отрицательный эффект будет усилен ростом импорта на фоне восстановления экономической активности и увеличением потребительского спроса на импортные товары и услуги.
Такие изменения, как снижение инфляции или степени открытости экономики, должны влиять на мультипликаторы государственных расходов позитивно. Однако подобные перемены в российской экономике сопряжены с негативными факторами, которые снижают эффективность госрасходов для повышения темпов экономического роста. Например, снижение инфляции обеспечивает рост мультипликатора не сам по себе, а за счет уменьшения реальных ставок в экономике и повышения инвестиционной и кредитной активности. Снижение степени открытости экономики, преодоление склонности к импорту также должны положительно влиять на мультипликативный эффект — меньшая доля бюджетных расходов будет утекать за рубеж. Однако в российской ситуации эти изменения сопровождаются значительным ростом политических рисков и повышением неопределенности для инвесторов, что полностью нивелирует увеличение мультипликатора и, более того, вероятно, имеет значительное отрицательное влияние на мультипликативный эффект.
Следует заметить, что в сумме темпы экономического роста за счет каждого из нацпроектов ниже нашей оценки темпов экономического роста, полученной в соответствии с совокупным увеличением госрасходов. Это дополнительно свидетельствует о чрезмерно оптимистичном характере предыдущей оценки. С учетом методологии проведения оценки (метаанализ на основе ряда российских исследований) оценка по отдельным нацпроектам представляется более реалистичной.
В таблице 4 представлена оценка экономического роста вследствие исполнения отдельных нацпроектов в 2019 и 2020 годах, а также запланированного исполнения в 2021 году. Отрицательный взнос в экономический рост нацпроекта «Демография» представляется нереалистичным: в связи с вышеописанной проблемой замещения затрат федерального бюджета расходами нацпроектов, скорее всего, мультипликатор социального нацпроекта близок к нулю.
Таким образом, по оптимистичным прогнозам, прибавка темпов экономического роста за счет реализации нацпроектов будет не более 0,7 процентного пункта от текущих темпов, даже если негативное влияние повышенных расходов на социальную политику окажется незначительным. При этом экономический рост будет «одногорбым», то есть дополнительный положительный эффект для него через несколько лет наблюдаться не будет. Дело в том, что «двугорбый» экономический рост обеспечивают качественно управляемые производительные расходы, а существенная часть средств, которые будут потрачены на нацпроекты, либо является социальными трансфертами (почти 30% от всех запланированных расходов на нацпроекты), либо значительно подвержена воздействию коррупционной составляющей и низкому качеству управления.
Альтернативные пути
Повысить эффективность реализации нацпроектов можно с помощью улучшения качества госуправления расходами. Необходимо повысить прозрачность как в части отчетности о расходовании государственных средств на нацпроекты, так и в части процедур, необходимых для получения государственных средств. Такие меры могли бы в том числе увеличить степень исполнения запланированных расходов. Необходимо создать четкий институт реализации расходов на нацпроекты, включающий прозрачные санкции в случае недостаточной или некачественной реализации для ответственного лица.
Для повышения темпов экономического роста может быть использована обратная мера повышению госрасходов — снижение налогов. Фискальный доходный мультипликатор в России также невелик, снижение налоговых сборов на 1% ВВП приведет к повышению темпов роста ВВП на 0,69% через год (и 0,75% через два года). К примеру, повышение НДС с 2019 года, по данным ЦБ, обеспечило изъятие средств из экономики примерно в размере 0,55% ВВП в год. То есть симметричное снижение налогов (или неповышение НДС) позволило бы увеличить ВВП примерно на 0,4 процентного пункта. Таким образом, снижение налогов было бы сравнимо по эффекту с увеличением госрасходов за счет нацпроектов.
