Механизмы финансового участия государства в проектах ГЧП и концессионных соглашениях — тема, не теряющая актуальности. Еще большую важность ей придают законодательные поправки, подготовленные Минэкономразвития России. Предлагаемые новации призваны систематизировать подход законодательства к данной теме. Об этом и многом другом рассуждали участники вебинара «Финансовое участие государства в проектах ГЧП: международный опыт и российские реалии», организованного Национальным центром ГЧП совместно с международной юридической фирмой Freshfields Bruckhaus Deringer.
По словам Ф. С. Теселкина, партнера, главы практики ГЧП в России и СНГ международной юридической фирмы Freshfields Bruckhaus Deringer, выступившего в роли модератора вебинара, российское законодательство в отношении механизма ГЧП и концессии давно требует систематизации. К примеру, Закон "О концессионных соглашениях«[1] в части механизмов участия государства в финансировании проектов представляет собой историческое наслоение целого ряда разношерстных норм, мало увязанных между собой. Все это на протяжении многих лет порождает ряд проблем как при структурировании конкретных проектов на этапах переговоров, принятия соответствующих решений органами власти при заключении соглашения, так и при судебных разбирательствах, если таковые возникают.
Спорные 80%
Минэкономразвития России, понимая необходимость совершенствования законодательства в названной сфере, подготовило законопроект. В качестве важных и позитивных новшеств Теселкин назвал то, что поправки легализуют минимальный гарантированный доход (МГД). За рубежом механизм МГД — распространенная практика распределения рисков в ГЧП-проектах. В российском законодательстве напрямую институт МГД не закреплен, и если законопроект примут в таком варианте, то данный пробел будет устранен.
«При сделках мы привыкли именовать участие государства в финансировании расходов на создание объектов капитальным грантом, — отметил Теселкин. — Законопроект предлагает легализовать данный термин». Следует пояснить, что этот механизм и сейчас активно используется на практике. Однако из-за того, что в законе не прописаны необходимые понятия, реализация некоторых проектов из-за вмешательства контрольно-надзорных органов оказывается на грани срыва. Например, так называемое башкирское дело. В 2017 году ФАС приравняла концессию на строительство дороги Стерлитамак — Магнитогорск к госзакупке. Соглашение предусматривало, что государство полностью возместит инвестору расходы. Подобные разбирательства прошли и в других регионах страны. В каких-то случаях суды подтвердили законность действий концедентов, в каких-то — нет.
Справка «Бюджета»
Капитальный грант — это финансирование части расходов в связи с проектированием, созданием и (или) реконструкцией объекта соглашения, предоставляемое на этапе создания и (или) реконструкции.
Обсуждаемый законопроект содержит норму о капитальном гранте, а также о том, что последний не должен превышать 80% от всех расходов на создание или реконструкцию объекта. Такое ограничение, по мнению разработчиков законопроекта, должно отделить механизмы ГЧП, концессию от госконтракта.
Попытку разграничить госзаказ и ГЧП, концессию путем установки обозначенных лимитов участники рынка считают небесспорной. Если участие государства будет ограничено 80%, то пострадает строительство в первую очередь социальных объектов — школ, больниц, детских садов, которых как раз не хватает в регионах, — и финансирование инфраструктурных проектов — дорог, транспорта, проектов по благоустройству. По таким социальным проектам государство должно гарантировать возвратность и доходность. Стоит заметить, что в законопроекте для стратегически важных и социальных проектов сделано исключение по ограничению. Также в нем указано, что Правительство РФ может устанавливать иные способы финансового участия государства. Однако это исключение, по мнению экспертов, всего лишь ложка меда в бочке дегтя.
Платежных механизмов должно быть много
Исполнительный директор Национального центра ГЧП М. В. Ткаченко считает, что любые ограничительные подходы — путь изначально неправильный, поскольку так или иначе ведет к сужению рынка. «Национальный центр ГЧП уже десять лет выступает за то, чтобы у участников рынка была максимально широкая палитра платежных механизмов, а уже в процессе переговоров, партнерских взаимодействий, исходя из всех нюансов, стороны сами придут к тому варианту реализации проекта, который будет для них эффективен, — отметил Ткаченко. — Мы видим, что на местах региональные органы власти отдают себе отчет в том, что любая форма бюджетного участия должна быть сто раз выверена и четко обоснована».
По словам исполнительного директора, на сегодняшний день из трех тысяч реализуемых классических проектов ГЧП, концессий более чем в 2,2 тысячи проектов не используются бюджетные платежные механизмы. В них за все платит потребитель. Соответственно, инвестор возмещает расходы на содержание объекта исключительно за счет оказания ему прямой услуги. Основная масса таких проектов относится к коммунальной сфере. В 36 проектах предусмотрена гарантия минимальной доходности, в 476 — бюджетное плечо, причем по 60 проектам бюджетное плечо составляет более 80%. И наконец, по 96 проектам предусмотрена плата за доступность (фиксированный платеж от государства), где единственным источником возврата инвестиций является бюджет.
Использование линейки платежных механизмов находится в прямой зависимости от коммерческого потенциала проекта. Если проект ГЧП, концессии может состояться без поддержки бюджета, то ни одна из сторон на этом сильно настаивать не будет. «Мы в рамках разработки рейтинга городов проанализировали, какой тип проекта в какой бюджетной поддержке нуждается», — рассказал Ткаченко. Например, объектам досугового типа, туризма, небольшим спортивным объектам она, как правило, не нужна. Зато в случае с крупными объектами спорта, ледовыми аренами и тому подобным гарантия доходности необходима.
По мнению М. В. Меркулова, руководителя направления развития инфраструктуры и ГЧП ВЭБ.РФ, государству выгодно использовать механизм ГЧП. «Как известно, ГЧП — это прежде всего инструмент для распределения рисков между частным и публичным партнерами», — отметил представитель ВЭБ.
По словам спикера, в развитых странах практикуется двухэтапное принятие решений о создании инфраструктуры: cost-benefit analysis (анализ затрат и выгод) — государство решает, нужен ли ему этот проект, и value for money (цена — качество) — на этом этапе государство определяет, какую форму реализации нужно выбрать, чтобы наиболее эффективно построить объект. И в том числе определяет, какие выгоды получат государство и потребитель инфраструктуры от использования модели ГЧП. «В мире уже реализуются модели ГЧП, где доли частного финансирования на входе минимальны. Для государства основной мотивацией является то, что на всем жизненном цикле проекта частник берет на себя те риски, которыми государство не имеет возможности качественно управлять, — рассказал Меркулов. — Снижая стоимость управления рисками, публичная сторона передает их частной стороне, которая может управлять ими более качественно». В зарубежной практике коммерческая выгода и коммерческая окупаемость не всегда влияют на принятие решений о реализации проекта через ГЧП или другой механизм.
Также Меркулов подчеркнул, что практически 95% стран ОЭСР в том или ином виде используют инструмент value for money. «В России актуальным является вопрос о доступности, наличии, качестве информации в госсекторе для проведения этой оценки», — считает спикер. Он также уточнил, что, не начав работать в этом направлении, невозможно будет принять правильное решение о реализации проекта по ГЧП или по госзаказу. «Value for money — единственный способ наладить диалог между частным и публичным партнерами и решить спор между ГЧП и госзаказом», — высказал свое мнение эксперт.
Что касается обсуждаемого законопроекта, то, по мнению Меркулова, ограничения в 80% или любые другие количественные ограничения по финансовому участию и возмещению затрат приведут к тому, что частная сторона, чтобы вернуть свои инвестиции, будет вынуждена искать несуществующие источники коммерческой выгоды.
А как у них?
Мировой опыт не подразумевает четких количественных разграничений между ГЧП и госзаказом, считает С. Г. Самолис, генеральный директор PPP Expertise Eurasia. «В Великобритании при таком подходе не было бы ни одного проекта. Здесь столетиями используется механизм концессии, которая также может содержать существенную долю госплатежей, — отметил Самолис. — Понятие ГЧП появилось как раз для обозначения проектов с платой госпартнера».
Во Франции, по словам Фредерика Бобая, руководителя проектов Министерства экономики и финансов Франции, инфраструктурные проекты разделяют в зависимости от того, за счет чего будут возвращаться инвестиции — от налоговых поступлений или платежей конечных пользователей. Это как раз позволяет провести водораздел между государственным ГЧП и концессией. Обычно создание социальной инфраструктуры — школ, больниц — оплачивают налогоплательщики, а вот строительство железных, автомобильных дорог оплачивают конечные пользователи.
По мнению Мод де Вотибо, директора направления развития компетенций и практик в сфере инфраструктуры Global Infrastructure Hub, больше возможностей для сотрудничества и привлечения инвесторов создает подход, предусматривающий разделение проекта в зависимости от видов выполняемых функций (проектирование, дизайн, строительство) и потенциальных участников. «Это смешанная модель, позволяющая создавать смешанные подряды, в которых может участвовать и государство, и частный сектор, — рассказала Мод де Вотибо. — При этом выбор инструментов зависит от конкретного проекта и целей».
Минэкономразвития России за разграничения
А. В. Киревин, врио директора Департамента финансово-банковской деятельности, инвестиционного развития Минэкономразвития России, считает, что законопроект содержит много новаций, которые упростят заключение концессионных соглашений. В то же время он признал, что предлагаемые ограничения на финансовое участие концедента вызвали основные вопросы у участников рынка. Ведомство понимает, что ограничение размера госучастия делает невозможным реализацию ряда социальных объектов через концессию. «Однако наша позиция такова, что концессионное соглашение — это все-таки партнерство частной стороны и государства, за счет которого мы делаем проект реализуемым, получая от этого более дешевую инфраструктуру, доходность для частной стороны и дополнительный проект для экономики», — отметил Киревин. По его мнению, возможно, наступит момент, когда концессия не будет связана с какими-либо ограничениями. «К этому можем прийти тогда, когда будет разработан механизм оценки преимуществ концессионных соглашений в той степени, которая нас устраивает, — констатировал представитель Минэкономразвития России. — Есть методика оценки сравнительного преимущества в рамках ГЧП, но у нас она вызывает вопросы. Например, объем статистических данных недостаточен для правильной оценки рисков бюджетных обязательств». По словам спикера, работа по данному направлению продолжается. Создана дорожная карта, в рамках которой вводится механизм оценки и обязательное декларирование бюджетных обязательств при заключении концессионных соглашений. По результатам этой работы будет сформирована достаточная база, которая позволит более адекватно подходить к оценке концессионных отношений.
Также представитель Минэкономразвития отметил, что продвижение законопроекта идет очень тяжело. Сейчас он находится в Правительстве РФ на доработке.
Желание экономического ведомства разграничить госзаказ и концессию поддерживает и антимонопольная служба. «Неоднозначность формулировок в действующем Законе „О концессионных соглашениях“ вызывает ряд проблем правоприменения. Чиновник не понимает, может он делать проект по ГЧП или нет», — подчеркнул начальник управления контроля строительства и природных ресурсов ФАС России О. С. Корнеев. Он также отметил, что помимо вопроса разделения госзаказа и концессии есть и другие проблемы, которые создают трудности в привлечении инвесторов и правоприменении данного закона. Одна из них — отсутствие прозрачной процедуры выбора концессионера при реализации социально значимого инфраструктурного проекта. Законом о концессиях не установлен исчерпывающий перечень требований к участникам конкурса и значимости неценовых критериев оценки конкурсных предложений. Это позволяет организаторам торгов устанавливать по своему усмотрению необоснованные, ограничивающие конкуренцию требования к их участникам, которыми в том числе могут являться субъекты МСП.
М. И. Кулькова
