Чего ждать МСУ от новых основ госполитики

В январе прошлого года Президент РФ на Совете по развитию местного самоуправления поставил правительству задачу — до 1 октября 2021 года разработать проект основ государственной политики по развитию МСУ. Работа идет второй год, и чем ближе к дедлайну, тем интенсивнее. По понятной причине особую активность проявляют объединения муниципальных образований. Об этом процессе мы поговорили со старшим научным сотрудником РАНХиГС Дмитрием Петровичем СОСНИНЫМ — одним из модераторов цикла экспертных обсуждений, проведенных Союзом российских городов (СРГ) в марте.

— Дмитрий Петрович, обсуждения новых основ госполитики по развитию МСУ начались еще в 2020 году, и самым заметным была конференция «Вопросы государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления на среднесрочный период», организованная Комитетом Государственной думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления совместно с Комиссией Общественной палаты РФ по территориальному развитию и местному самоуправлению. В этом году экспертные обсуждения продолжились. Назовите наиболее значимые из них.

— Первое — это серия экспертных обсуждений, проведенных Всероссийской ассоциацией развития местного самоуправления (ВАРМСУ) в феврале в дистанционном формате. И второе — прошедшее с 15 по 23 марта во всех федеральных округах мероприятие Союза российских городов. Это был марафон муниципально-экспертных обсуждений, в котором приняли участие более 900 муниципалитетов. Важно также отметить, что поддержку марафону оказывала Администрация Президента России.

— Давайте от предыстории перейдем к самим надеждам и чаяниям муниципального сообщества. Что муниципалы надеются увидеть в обновленных основах?

— Я бы начал не с этого. Самый важный вопрос — есть ли вообще муниципальная проблематика в федеральной политической повестке. Например, в первой половине 2000-х годов федеральная власть считала развитие системы местного самоуправления своим приоритетом, а государственная политика в этой сфере была реализована путем принятия 131-го Закона и проведения масштабной муниципальной реформы. В основу реформы была положена концепция четкого разграничения полномочий между федеральным центром, регионами и муниципалитетами, исходя из которой должны были быть перераспределены и источники финансирования. Вторым принципиальным основанием реформы была идея о необходимости создания муниципальных образований на всей территории страны, во всех регионах без исключения, причем с упором на формирование поселенческого уровня как фундамента всей системы. Та конструкция организации МСУ, в которой мы сейчас живем, во многом была заложена в ходе той реформы.

Но за прошедшие 15 лет ситуация существенно изменилась: 131-й Закон подвергался бесконечным правкам, и к настоящему времени он во многом утратил заложенную в него когда-то идеологию. В итоге сейчас позиция государства в отношении местного самоуправления непонятна: нет официального документа, где можно было бы посмотреть цели, что мы хотим, к каким результатам планируем прийти. Муниципалитеты находятся где-то «под капотом» и в оптике федерального центра не видны.

В итоге появился запрос на то, чтобы государство определилось, как оно видит перспективы развития муниципальной сферы, особенно в контексте принятых в 2020 году поправок в Конституцию России о местном самоуправлении как части единой системы публичной власти. Отдельные эксперты стали высказывать предположения, что дальнейшее раскрытие конституционных положений о единой системе публичной власти в законодательстве может привести к риску еще большего ослабления системы МСУ в плане полномочий, ресурсов и самостоятельности в принятии решений.

Важно понимать, что основы госполитики — это не узкопрофильные детальные ответы на вопросы, какие конкретно полномочия муниципалитетам передать или какие налоговые источники закрепить. Это документ уровня стратегического целеполагания для развития системы МСУ в стране. Можно провести аналогию с национальными целями. Они сформулированы достаточно широко — например, что национальной целью в период до 2030 года является «комфортная и безопасная среда для жизни». Понятно, что для достижения цели требуются конкретные показатели, проекты, мероприятия, но все это уже выстраивается именно на основе целеполагания.

— Итак, первый очень важный момент, что благодаря поручению Президента РФ тематика местного самоуправления возвращается в федеральную повестку. Это означает, что государство признает, что местное самоуправление важно и его будут развивать? Какие вообще шансы улучшить положение МСУ вы видите в сложившейся ситуации?

— Попадание в федеральную повестку стимулировало комплексное обсуждение всех сторон функционирования муниципального уровня власти: полномочий, финансового обеспечения, кадров, вовлеченности населения. Это очень важно само по себе: оторваться от решения исключительно текущих оперативных вопросов, проанализировать, в какой ситуации сейчас находится местное самоуправление, понять, с какими барьерами в своей деятельности и современными вызовами оно сталкивается, и, самое главное, определить образ желаемого будущего — те результаты и показатели, к которым надо стремиться. В данном случае — к 2030 году, потому что у нас сейчас госполитика и во всех остальных сферах формируется в этом горизонте. Таким образом, мы можем рассчитывать на синергетический эффект для муниципальных образований от реализации нацпроектов и госполитики в области развития МСУ.

Также, на мой взгляд, важно, что работа над основами совпадает с выборами в Госдуму в этом году. Есть надежда, что повестка МСУ будет взята в работу ведущими политическими силами страны.

Современный подход к разработке органами власти социально значимых документов — любых, хоть про образование, хоть про местное самоуправление, — предполагает проведение открытых общественных обсуждений с привлечением всех заинтересованных сторон, а не просто их написание в тиши кабинетов ответственными должностными лицами с участием узкой группы экспертов. За подготовку проекта основ госполитики в области МСУ в Правительстве России отвечает Минюст России. Надо отметить, что коллеги из Минюста активно участвовали во всех прошедших дискуссиях, представляли позицию разработчиков, выстраивали конструктивный диалог. Это позволяет надеяться, что предложения и рекомендации муниципального сообщества по целям, приоритетным задачам и механизмам реализации государственной политики в сфере МСУ будут услышаны и учтены в тексте итогового документа.

Кстати, одной из основных задач создания в 2019 году Всероссийской ассоциации развития местного самоуправления, объединившей практически все общероссийские и межрегиональные ассоциации муниципальных образований, было формирование консолидированной повестки муниципального сообщества и отстаивание ее во взаимодействии с органами федеральной власти.

— Что муниципалы включили в повестку, какие основные линии были озвучены на этом марафоне?

— Продолжение работы по более оптимальному и эффективному разграничению полномочий — это первый пункт, который озвучивали муниципалитеты на всех обсуждениях. Существует необходимость создания механизма учета мнения органов МСУ при делегировании полномочий на местный уровень, чтобы с ними согласовывали методики расчета, не уменьшали в течение года финансовое обеспечение. Для МСУ крайне важно создание механизма согласования расчетов субвенций — в этом вопросе, по их мнению, далеко не все хорошо.

Более 15 лет не может решиться проблема размытости формулировок ряда вопросов местного значения. Все эти «создание условий, участие, содействие...» создают широкую зону неопределенности, при этом контрольные и надзорные органы склонны трактовать эти формулировки не в пользу муниципалитетов.

Сейчас в стране запущена «регуляторная гильотина» — инструмент масштабного пересмотра и отмены нормативных правовых актов, негативно влияющих на общий бизнес-климат. Но у нас 20 тысяч муниципалитетов, и они несут огромную ответственность за бесперебойную работу разного рода инфраструктур обеспечения жизнедеятельности населения. И у них из-за избыточной регуляторики, контрольно-надзорных и прокурорских проверок те же проблемы, что были признаны существенными для бизнеса. Муниципалитеты уповают на то, что введенный в Конституцию принцип единства органов публичной власти позволит облегчить ситуацию: если у нас единство органов публичной власти, то давайте это единство выстроим на практике в плане более справедливых правил игры и снизим давление контрольно-надзорных органов на местный уровень власти.

На теме финансово-бюджетной обеспеченности МСУ я отдельно останавливаться не буду: на страницах журнала «Бюджет» она освещается регулярно. Упомяну только, что муниципалитеты просят компенсировать потери, связанные с отменой в 2021 году ЕНВД, и смягчить для них правила предоставления бюджетных кредитов, поскольку после ковидного года многие нарастили объемы дефицита бюджета и муниципального долга.

Следующая тема, которая находится в приоритете, — это создание условий для расширения участия граждан в решении вопросов местного значения. За последнее время сделано многое: в прошлом году в 131‑ФЗ введена статья 26.1 «Инициативные проекты», поставлена задача поэтапно довести долю распределения местных бюджетов с участием населения до пяти процентов. Застрельщиком тут выступает Минфин России, именно он ведет линию по внедрению в стране практик народного бюджетирования. В контексте обсуждения будущего местного самоуправления мы можем сделать вывод, что активная поддержка государством таких форм, как инициативные проекты, демонстрирует, что оно видит в муниципалитетах не только нижний уровень власти, но и институт самоорганизации граждан.

Тема господдержки инициативных проектов очень важна прежде всего потому, что хотим мы того или нет, но динамично решать на местах, особенно за пределами мегаполисов, в сельских поселениях, вопросы местного значения без активного вовлечения населения и социально ответственного бизнеса невозможно. При этом надо добиться, чтобы жителям было легко и удобно участвовать в процессах инициативного бюджетирования. Есть запрос на разработку в этой сфере цифровых платформ, чтобы все было прозрачно и человек выбирал, реализация какого проекта ему сейчас важнее, и при этом видел, на что ушли его деньги. А мы знаем, что эти деньги жестко целевые. И если проект, на который граждане или бизнес в рамках инициативных проектов внесли средства, в итоге не был реализован, то деньги муниципалитет должен вернуть. На другие цели их использовать нельзя.

Важно, что концепция МСУ предполагает деятельное участие населения в самоуправлении. Это может быть и трудовое участие в организации комфортной городской среды, и добровольные народные дружины, и добровольная пожарная охрана. Важно развивать эту линию, показывать этот совсем другой взгляд на местное самоуправление, когда местная власть и граждане находятся по одну сторону баррикад.

Практика совместного решения жителями вопросов местного значения позволяет решать очень многие проблемы местного уровня. Сейчас во всех субъектах созданы и работают центры управления регионом — ЦУР, которые в режиме одного окна с использованием современных цифровых технологий позволяют гражданам легко и удобно направлять обращения или жалобы в органы власти. Отличный инструмент, но знаете, на каком моменте часто происходит сбой? В разы увеличился объем обращений, чаще всего связанных со средой проживания, то есть отрабатывать их должны муниципалитеты. А на стороне муниципалитета-исполнителя ресурсов больше не стало — ни человеческих, ни финансовых, поэтому многие обращения по объективным причинам оказываются нерешенными.

Плюс к этому возникает отчужденность жителей от местного самоуправления, люди не берут на себя ответственность за состояние территории своего проживания и занимают не соучаствующую, а чисто потребительскую позицию. Например, в Европе в пандемию самоорганизация населения по месту жительства получила новый импульс. Жители в рамках местных сообществ оказывали друг другу многие социальные услуги. И это полностью соответствует пониманию местного самоуправления как института гражданского общества.

Насколько я знаю, Минюст России при разработке основ госполитики в области развития МСУ тему расширения участия жителей в решении вопросов местного значения ставит под номером один. Здесь стоит упомянуть и разработку Концепции социально-экономического развития России, так называемый план Мишустина. В нем одним из ключевых направлений значится клиентоцентричность государства. Имея успешный опыт повышения клиентоцентричности налоговой службы, Мишустин пытается перенести его на государство в целом. Чтобы гражданам взаимодействовать с органами власти было удобно и просто, а вместо личного посещения ведомств была бы возможность все документы направлять и получать в электронном виде. Но, как видно из приведенного примера работы ЦУРов, одной цифровизации для повышения эффективности взаимодействия граждан и органов власти недостаточно.

— Какие еще темы муниципалитеты посчитали достойными внесения в муниципальную повестку?

— Это тема территориальной организации. Процесс укрупнения муниципалитетов продолжается и идет довольно быстрыми темпами. Тогда как экспертное сообщество и органы МСУ обращают внимание Минюста России на необходимость ограничения этого процесса хотя бы на территории с высокой и средней плотностью населения, чтобы сохранить для населения доступность публичной власти. При этом на территориях с низкой плотностью жителей можно использовать и одноуровневую модель местного самоуправления в формате муниципальных округов, введенных в 2019 году в российское законодательство.

Следующая тема — межмуниципальное сотрудничество. Все мы помним, сколько было дискуссий, предложений и проектов законодательного регулирования, пока так ничем и не закончившихся. Проект федерального закона об агломерации, разработанный Минэкономразвития России в 2020 году, до сих пор не принят. Несмотря на то что Минэкономразвития России выступает за развитие и определение правового статуса агломераций как наиболее перспективной формы муниципального сотрудничества, пока Россия в сфере развития межмуниципальной хозяйственной кооперации довольно сильно отстает от лучшего мирового опыта. Например, в той же Франции, Германии или в странах Латинской Америки для межмуниципального сотрудничества в части совместной инфраструктурной и хозяйственной деятельности открыты все возможности.

Кстати, здесь хочу привести в пример книгу «Глубинная Россия», написанную известным российским урбанистом В. Л. Глазычевым по результатам полевых исследовательских экспедиций, охвативших почти 200 населенных мест в 15 регионах России. Исследовательские группы выезжали в райцентры, малые города, небольшие деревни, проводили интервью с мэрами и местными бизнесменами. И в первую очередь интересовались территориями, расположенными на границах субъектов РФ, фиксируя различия в уроне социально-экономического и инфраструктурного развития близко расположенных населенных пунктов, но относящихся административно к разным регионам. Вячеслав Леонидович очень любил приводить пример, связанный с резкой сменой качества дороги на стыке регионов — это самая типичная ситуация. В книге показано, как много в случае нормального развития межмуниципального сотрудничества могло бы быть позитивных эффектов в социокультурной и экономической сферах. В 2021 году этому исследованию исполняется 20 лет.

Второй момент, отмеченный Глазычевым два десятилетия назад, связан с отсутствием информации о реальной ситуации в муниципалитетах. Минфин России и Федеральное казначейство, пожалуй, единственные ведомства, владеющие оперативной информацией. В то же время на сайте Минюста России есть раздел «Развитие федеративных отношений местного самоуправления», последним там представлен Доклад о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации (данные за 2019 — начало 2020 года). В разделе муниципальной статистики Росстата данные в статистических бюллетенях приведены по состоянию на 1 января 2020 года. А чтобы управлять, надо знать ситуацию на местах, причем получать ее оперативно.

— Как муниципалитеты оценивают проблему кадров?

— На этот счет очень много дискуссий. Действительно, обеспеченность кадрами органов МСУ оставляет желать лучшего. Неконкурентные зарплаты не позволяют привлечь высококвалифицированных специалистов. Да и в целом престиж муниципальной службы очень низкий. Местные органы зачастую выступают громоотводом для недовольства населения. Они легкая мишень для вышестоящих органов госвласти, нередко публично заявляющих, что те или иные решения на местах не обеспечили, не выполнили, сорвали сроки. А то, что за этим далеко не всегда скрывается нерадивость местных чиновников и что причина заключается в объективном недофинансировании муниципалитетов, принято забывать. Все это отрицательно влияет на престиж работы в органах местного самоуправления. Какой смысл туда идти работать, если высок риск привлечения к административной и нередко к уголовной ответственности, если на тебя будут коситься соседи из-за того, что ты не можешь решить их проблемы?

У нас огромное количество муниципальных образований поселенческого уровня с очень маленькой штатной численностью администраций. Люди там работают с разным уровнем подготовки даже с точки зрения образования и квалификации. И им в силу малой штатной численности нужно уметь разбираться одновременно и в юридических, и в финансовых, и в управленческих вопросах и освоиться в такой сложной сфере, как закупки для муниципальных нужд. При этом какой-то масштабной программы переподготовки, сопровождения муниципальных специалистов в стране нет. И особенно остро эта проблема чувствуется в сельской местности — ввиду крайней ограниченности бюджетных возможностей сами они заказать обучение не могут. Максимум — на обучение могут быть отправлены сотрудники региональных столиц. Сейчас к решению этой задачи подключилась ВАРМСУ, надеюсь, дело сдвинется с мертвой точки.

Что касается формирования муниципальной повестки, то осталось коснуться такой проблемы, как понимание термина комфортной городской среды только как благоустройства.

— А в чем тут проблема?

— Сейчас муниципалитеты активно задействованы в реализации нацпроекта «Жилье и городская среда», где все сконцентрировано вокруг благоустройства общественных пространств — парков, набережных, центральных улиц и площадей. Но комфортная среда — это не столько парки, сколько доступная медицина, образование и прочее, то есть среда, которая хорошо обеспечена социальной инфраструктурой. Благоустроенная по всем современным стандартам площадь в центре малого города, с лавочками, подсветкой и инфраструктурой для активного отдыха — это, конечно, лучше, чем ничего. Но людям куда важнее чистая питьевая вода, работающие ливневки, подведенный к домохозяйствам газ и тому подобное. Сейчас уже очень многие муниципалитеты считают, что акцент в проектах формирования комфортной городской среды должен быть смещен в сторону приведения в порядок именно социальной и инженерной инфраструктуры. Также представители МСУ поднимали вопрос разработки и внедрения стандартов обеспеченности муниципальных образований минимальным уровнем социальной инфраструктуры.

— Насколько расходятся мнения о содержании основ у муниципалов, экспертов и собственно Федерации в лице кураторов из Минюста России?

— По моему мнению, принципиального диссонанса позиций нет. В ходе дискуссий иногда возникало расхождение в понимании сути и предназначения основ госполитики в области развития местного самоуправления. Некоторые эксперты и представители муниципального сообщества ожидали, что в основах будут детально прописаны мероприятия и решения, например, по полномочиям, налогам. Представители Минюста России заверили, что конкретные шаги будут включены в план реализации основ госполитики. А сами основы — это документ именно стратегического целеполагания.

На мой субъективный взгляд, разговор о целях и приоритетах крайне важен сам по себе. Потому что за приоритетами, как правило, движутся и ресурсы. И это видно по нацпроектам: если что-то объявляется приоритетом, например та же цифровизация, под это так или иначе находятся деньги. И то, что сейчас идет работа над основами государственной политики, создает окно возможностей и для укрепления в ближайшем будущем финансово-экономического положения муниципальных образований.

Осталось сказать, что основной этап интенсивных общественных обсуждений, в том числе с участием муниципального и экспертного сообщества прошел и в октябре мы узнаем результат — что из муниципальной повестки войдет в основы госполитики.

Подготовила С. А. СТРЕЛЬНИКОВА