Елена Николаевна РЯЗАНОВА, заместитель председателя Правительства Астраханской области — министр финансов
О бюджете и налоговых доходах
Анализ бюджета Астраханской области за последние годы показывает недостаточность доходной базы для реализации в полной мере полномочий субъекта, высокую долю расходов на социальную сферу и отсутствие средств на развитие области. Так, бюджет на
Ухудшение экономических показателей на фоне распространения новой коронавирусной инфекции затронуло весь мир, и Россию в частности. И, конечно же, этот кризис не мог не сказаться на макроэкономической ситуации в нашем регионе. В 2020 году произошло снижение поступлений налогов от организаций, осуществляющих добычу полезных ископаемых. В результате их доля в объеме налоговых доходов снизилась с 41% в 2019 году до 32% в 2020 году (рисунок 1). Основное снижение произошло по налогу на прибыль (около 7 миллиардов рублей) из-за уменьшения поступлений в 2020 году от консолидированной группы налогоплательщиков. Как показывает ситуация, в текущем году, к сожалению, ожидать значительного увеличения поступлений налога на прибыль относительно параметров 2020 года также не стоит.
О распределении налоговых доходов
В связи с изменением федерального законодательства ежегодно происходит сокращение доли налоговых доходов, остающейся в распоряжении Астраханской области. В 2009 году эта доля составляла 78,6%, а к 2020 году она снизилась до 28,1% (доля федерального бюджета увеличилась с 21,4% до 71,9%). Этому способствовали такие решения федерального центра, как:
- перераспределение в пользу федерального бюджета нормативов зачисления НДПИ по нефти и газовому конденсату;
- проведение налогового маневра в сфере добычи углеводородного сырья;
- поступление в федеральный бюджет в полном объеме налога на прибыль при освоении новых морских месторождений углеводородного сырья;
- снижение ставки по налогу на прибыль организаций, зачисляемой в бюджеты субъектов РФ, на 1%.
Объем налогов, зачисляемых в федеральный бюджет с территории Астраханской области, с 2009 по 2020 год увеличился в 19 раз, с 5 миллиардов до 97 миллиардов рублей (134 миллиарда рублей в 2019 году). При этом налоги, остающиеся в регионе, возросли всего лишь в два раза, с 18 миллиардов до 38 миллиардов рублей (44 миллиарда рублей в 2019 году) (рисунок 2). Таким образом, являясь регионом с высокой долей нефтегазовой промышленности, мы имеем возможность формировать бюджет выживания, но никак не бюджет развития.
Для сохранения устойчивости и обеспечения сбалансированности областного бюджета правительство региона ежегодно реализует план мероприятий, направленных на финансовое оздоровление и социально-экономическое развитие Астраханской области, согласованный с Минфином России. Основные мероприятия плана направлены на мобилизацию доходов, эффективное расходование средств бюджета и управление долгом. Бюджетный эффект от реализации плана представлен на рисунке 3, всего за
В условиях недополучения запланированных доходов правительство области вынуждено финансировать расходы в ручном режиме, формируя реестр расходов бюджета, с учетом принципа приоритизации. При жесткой экономии средств в первую очередь финансируются четыре основных направления: заработная плата, национальные проекты, мероприятия, связанные с предотвращением последствий пандемии и социальные выплаты гражданам. Стоит признать, что проводимые мероприятия имеют и негативные последствия. Например, из-за низкой заработной платы у государственных и муниципальных служащих мы испытываем отток квалифицированных кадров и, как следствие, наличие вакантных мест.
В условиях недополучения запланированных доходов правительство области вынуждено финансировать расходы в ручном режиме, формируя реестр расходов бюджета с учетом принципа приоритизации
О долговой политике
В складывающихся условиях регион проводит взвешенную долговую политику. По итогам 2019 года Астраханская область вошла в пятерку регионов, которые в наибольшем объеме сократили государственный долг. Также следует отметить, что на протяжении последних двух лет в структуре долга отсутствуют кредиты банков (рисунок 4). Благодаря поддержке Федерации мы используем бюджетные кредиты по ставке 0,1%.
Значительного сокращения государственного долга и расходов на его обслуживание мы достигли благодаря проведению в 2017 году реструктуризации обязательств (задолженности) бюджета Астраханской области перед федеральным бюджетом. С 2017 года и по настоящее время область неукоснительно соблюдала условия, установленные соглашением о реструктуризации задолженности. Мы досрочно выполнили обязательства, предусмотренные данным соглашением, погасив в 2019 году в полном объеме кредиты банков и обеспечив снижение объема долга по итогам указанного года до уровня, который должен был сложиться по окончании 2024 года.
В случаях принятия на федеральном уровне решений, которые необходимо реализовывать в течение текущего финансового года, регионы вынуждены изыскивать средства, что ведет к разбалансировке бюджетов
Благодаря продлению до 2029 года периода реструктуризации региональные бюджеты были освобождены от необходимости возврата ранее реструктурированной задолженности по бюджетным кредитам. Конкретно для Астраханской области высвобожденная в 2020 году сумма составила 1,5 миллиарда рублей. Установленные направления расходования средств, высвобождаемых в результате реструктуризации[1], востребованы регионами, и мы их предлагаем сохранить на
Меры поддержки регионов, обозначенные Президентом РФ в послании Федеральному собранию и Председателем Правительства РФ в ходе отчета о деятельности Правительства РФ в Государственной думе, помогут субъектам РФ высвободить средства на реализацию первоочередных задач. Вместе с тем мы просим поддержать регионы, которые проводили ответственную и взвешенную кредитную политику, в виде предоставления им дополнительного финансового стимулирования.
О сбалансированности и разбалансировке бюджета
Остановимся еще на одной проблеме, которая оказывает непосредственное влияние на сбалансированность исполнения бюджетов в финансовом году. Бюджеты субъекты принимают в отчетном финансовом году, и технически они все сбалансированы. Однако в случаях принятия на федеральном уровне решений, которые необходимо реализовывать в течение текущего финансового года, регионы вынуждены изыскивать средства, что ведет к разбалансировке бюджетов. В качестве примера приведу установленную в марте 2020 года выплату на ребенка в возрасте от трех до семи лет. В сложный период времени эта выплата была необходима населению, но для ее реализации в условиях ухудшения макроэкономических показателей пришлось изыскивать дополнительные средства и отказаться от ранее запланированных мероприятий. В связи с этим предлагаем в случае принятия на федеральном уровне таких решений подкреплять их в полном объеме средствами федерального бюджета. К слову, в 2018 году Министерство экономического развития РФ начало работу по инвентаризации расходных полномочий, выполняемых субъектами РФ. Был проведен сбор предложений от регионов по перераспределению расходных обязательств между уровнями бюджетов бюджетной системы РФ, однако итоги проведенного анализа до регионов так и не были доведены.
Также на сбалансированность влияют принимаемые центром решения, которые приводят к уменьшению доходной базы бюджетов субъектов. Например, в 2013 году в налоговое законодательство были внесены изменения, согласно которым налог на прибыль при освоении новых морских месторождений нефти и газа в полном объеме поступает в федеральный бюджет. В результате за последние пять лет потери Астраханской области составили порядка 40 миллиардов рублей. Таким образом, считаем, что при рассмотрении вопросов, приводящих к уменьшению доходной базы региональных бюджетов и увеличению расходной части, необходимо учитывать реальные возможности субъектов РФ.
Значительное влияние на сбалансированность бюджета оказывает ситуация, складывающаяся с содержанием государственных учреждений здравоохранения, работающих в системе ОМС. Ежегодно увеличивающийся объем их кредиторской задолженности требует поиска решений со стороны субъектов РФ для ее погашения. Как показывает анализ, проведенный Счетной палатой РФ, правоохранительными и надзорными органами, без внесения изменений в федеральное законодательство решить поставленные вопросы не представляется возможным. В связи с этим предлагаем предоставить возможность направления средств, высвобождаемых в результате снижения объема погашения задолженности по бюджетным кредитам, на погашение кредиторской задолженности государственных учреждений, работающих в системе ОМС, либо рассмотреть вопрос о предоставлении финансовой помощи бюджетам субъектов РФ на погашение такой кредиторской задолженности.
О национальных проектах
Национальные проекты сегодня являются приоритетным направлением и находятся в центре внимания Правительства РФ. Напомним, что субъектам РФ на период реализации национальных проектов определены предельные уровни софинансирования — для Астраханской области это 97/3. Однако на практике реализация ряда проектов требует выделения большего объема средств для достижения показателей национальных проектов. Например, в рамках национального проекта «Здравоохранение» происходит закупка авиационных работ для оказания медицинской помощи, и тут уровень софинансирования для региона согласно соглашению установлен в 49%.
Кроме того, возникает ситуация, когда реализация национальных проектов без дополнительного, сверхустановленного выделения средств со стороны субъекта невозможна. Например, для выполнения национального проекта «Демография» в части мероприятия по созданию или модернизации футбольных полей с искусственным покрытием из регионального бюджета требуется дополнительное выделение средств для реализации нулевого цикла работ. В связи с этим считаем необходимым внести изменения в соответствующие нормативные правовые акты федерального уровня об обязательном соблюдении федеральными органами исполнительной власти уровня софинансирования расходов, направляемых за счет средств федерального бюджета на реализацию национальных проектов.
Наши предложения
Подводя итоги вышесказанному, сформулируем предложения, которые, по нашему мнению, необходимо реализовать в ближайшей перспективе.
1
Внести изменения в Федеральный закон № 327‑ФЗ[2], предоставив регионам возможность направлять средства, высвобождаемые в результате снижения объема погашения задолженности по бюджетным кредитам, на погашение кредиторской задолженности государственных учреждений, работающих в системе ОМС, либо рассмотреть вопрос о предоставлении финансовой помощи бюджетам субъектов РФ на погашение кредиторской задолженности.
2
В случае принятия решений о наделении региональных бюджетов в течение текущего финансового года дополнительными полномочиями предусматривать в федеральном бюджете средства на реализацию указанных полномочий в полном объеме.
3
Внести изменения в нормативные правовые акты федерального уровня об обязательном соблюдении федеральными органами исполнительной власти уровня софинансирования расходов, направляемых за счет средств федерального бюджета на реализацию национальных проектов.
По нашему мнению, только совместная работа Правительства РФ и субъектов РФ по совершенствованию федеративных отношений с использованием оптимальных моделей их взаимодействия позволит решить все задачи, поставленные Президентом России, и улучшить жизнь граждан нашей страны.
[1] Постановление Правительства РФ от 19 октября 2020 года № 1704 «Об утверждении Правил определения новых инвестиционных проектов, в целях реализации которых средства бюджета субъекта Российской Федерации, высвобождаемые в результате снижения объема погашения задолженности субъекта Российской Федерации перед Российской Федерацией по бюджетным кредитам, подлежат направлению на осуществление субъектом Российской Федерации бюджетных инвестиций в объекты инфраструктуры».
[2] Федеральный закон от 15 октября 2020 года № 327‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2021 году».
