Сегодня, когда бюджетная система динамично развивается, наряду с последующим контролем большую актуальность приобретает предварительная аналитика, выводы которой дают возможность предотвращать различные нарушения либо на этапе планирования предоставления средств, либо на этапе реализации мероприятий. Определение направлений, имеющих риски неоптимального использования бюджетных средств и неконтролируемости осуществляемых расходов, становится одной из первостепенных задач.
Эли Абубакарович ИСАЕВ, заместитель руководителя Федерального казначейства, заведующий кафедрой «Государственный финансовый контроль и казначейское дело» Финансового университета при Правительстве РФ, доктор экономических наук, заслуженный экономист РФ
Задачи
Осенью 2020 года Федеральное казначейство совместно с Минфином России начало работу по анализу субсидий юридическим лицам. Этот анализ соответствующего массива данных происходил дистанционно с использованием доступных ресурсов: как информационных систем, оператором которых является само Федеральное казначейство, так и иных источников данных, таких как, например, информационные системы наших коллег — Федеральной налоговой службы.
Надо отметить, что предоставление субсидий юридическим лицам является весомой статьей расходов федерального бюджета. В 2020 году на поддержку юридических лиц были направлены средства в сумме более 1,3 триллиона рублей. В 2021 году по состоянию на сегодняшний момент в бюджете предусмотрены ассигнования в сумме более 1,4 триллиона рублей.
Если считать по отдельным постановлениям Правительства РФ, которые закрепляют правила предоставления субсидий, то на 2021 год предусмотрено уже более 250 видов субсидирования. Учитывая, что сейчас только первое полугодие, можем сказать, что эта цифра, безусловно, будет расти.
Очевидно, что государство при предоставлении таких значительных объемов поддержки юридическим лицам должно быть полностью уверено, что денежные средства, которые с таким трудом уплачиваются налогоплательщиками и аккумулируются в доходной части бюджета для финансирования общественного сектора экономики, должны быть использованы с максимальным эффектом. Достижение такого эффекта от субсидирования прежде всего возможно за счет построения соответствующей системы управления рисками.
Подход к анализу субсидий
Для того чтобы сделать шаг к эффективному управлению рисками при предоставлении субсидий, Федеральное казначейство разработало подходы к проведению анализа субсидий юридическим лицам. Природа субсидии определена нормами Бюджетного кодекса. Так, средства субсидии предоставляются либо на возмещение ранее понесенных затрат, либо на финансовое обеспечение в текущем времени, либо же на компенсацию недополученных доходов организаций. Вне зависимости от вида субсидирования, будь то субсидия сельхозтоваропроизводителю или же субсидия какой-либо некоммерческой организации, существуют стандартные так называемые этапы жизненного цикла субсидии. Первый — это этап планирования предоставления, то есть формирование и принятие решения о предоставлении, включающий в том числе разработку и согласование правил. Далее идет непосредственно предоставление и использование субсидии. И в конечном итоге — стадия отчетности, когда получатель предоставляет отчет об использовании субсидии и достигнутом результате. Последний этап также включает проверку такой отчетности и при необходимости, то есть при выявлении фактов недобросовестного ее использования, принятие мер по возврату субсидии.
Для анализа субсидий сначала были сформированы группы риска и определены признаки (индикаторы) рисков. Затем проведен непосредственный анализ каждого вида субсидии через призму сформированной матрицы рисков и их признаков.
Конечно, объемы предоставляемых средств субсидий и количество их получателей значительно различаются в зависимости от ведомства, которое их распределяет. Так, одни министерства предоставляют на регулярной основе десятки видов субсидий значительному количеству получателей, другие оказывают разовую поддержку единичным получателям. Но нужно отметить, что независимо от объема предоставляемых средств и количества получателей были проанализированы все направления субсидирования по всем главным распорядителям бюджетных средств.
Результаты
Каков же результат такого масштабного эксперимента? Из проанализированных направлений субсидирования высокий уровень риска получило более 50 видов субсидий с общим объемом более 500 миллиардов рублей. Это почти треть предоставляемых средств по всем направлениям субсидирования. Если же рассматривать конкретные виды рисков (при анализе их было обозначено десять видов), то к наиболее значимым из них можно отнести следующие:
- несоответствие целей и показателей субсидирования. Этот риск, который в основном характеризуется несоответствием целей и показателей, определенных соглашениями о предоставлении субсидий, целям и показателям государственной программы или нормативного правового акта о предоставлении субсидии, выявлен почти в 40% случаев предоставления субсидий;
- недостижение результатов предоставления субсидии. Риск выявлен более чем в 100 случаях субсидирования;
- нарушение условий и порядка предоставления и использования субсидии. Риск выявлен в более 80 случаев.
Результаты анализа подтверждают необходимость проведения серьезной работы с каждым из направлений субсидирования в части внесения изменений в механизмы их предоставления и определения наиболее рискоемких из них. Кроме того, в рамках развития данного инструмента предполагается, что результаты проведенного анализа субсидирования послужат основой для совместной разработки механизмов управления рисками совершения нарушений в финансово-бюджетной сфере ответственными за предоставление субсидий министерствами и ведомствами и Федеральным казначейством.
Из проанализированных направлений субсидирования высокий уровень риска получили более 50 видов субсидий с общим объемом более 500 миллиардов рублей. Это почти треть предоставляемых средств по всем направлениям субсидирования
Проверка вероятности наличия нарушений при предоставлении данных форм поддержки в настоящий момент преимущественно проводится ручным способом. Однако в дальнейшем при автоматизации указанных процессов выявления рисков появится возможность оперативного анализа данных и доступа к получаемым результатам анализа субсидирования всех заинтересованных лиц в целях максимального их использования при управлении рисками.
В настоящее время Федеральное казначейство планирует продолжить эксперимент по риск-анализу субсидий юридическим лицам, а также провести аналогичную работу и по другим направлениям расходования предоставляемых из федерального бюджета средств.
