В мае этого года впервые за долгое время представители профессионального сообщества финансовых контролеров собрались в Москве на заседании Совета по вопросам совершенствования внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля при Федеральном казначействе.
Сопредседатель совета, заместитель руководителя Федерального казначейства Э. А. Исаев рассказал о том, что было сделано в течение прошлого года для развития и совершенствования внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Это внесение некоторых способствующих повышению эффективности контроля поправок в Бюджетный кодекс, утверждение семи стандартов. Кроме того, в 2019 году была создана совместная рабочая группа Федерального казначейства и Счетной палаты РФ. В течение 2020 года она значительно продвинулась в решении общих для внешнего и внутреннего контролеров вопросов. Например, были синхронизированы классификаторы нарушений, определены общие понятия нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств. В ближайшее время будут разработаны методические рекомендации к некоторым стандартам и утверждены типовые формы документов, применяемых в процессе контрольной деятельности.
Нет предела совершенству
Заместитель директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Минфина России С. С. Бычков отметил, что, несмотря на огромную работу, проделанную для совершенствования ВГ(М)ФК, проблемы осуществления контрольной деятельности еще остались. Первая проблема заключается в том, что, несмотря на нормы БК РФ, контролеры не имеют такого свободного доступа к документам информационных систем, которые ведут третьи лица, какой хотелось бы и требуется в интересах дела. «Еще одна история связана с тем, что мы последовательно идем по пути объединения разных контролей, которые совершают органы внутреннего госфинконтроля, под единый зонтик стандартов. Определяем универсальные процедуры. Но до сих пор в бюджетном законодательстве имеются не соответствующие стандартам требования к проверкам», — отметил Бычков. Также нерешенными остаются задачи по определению единого подхода к классификации нарушений и постепенному переходу от последующего контроля к предварительному.
Представитель Минфина России рассказал, что планируется и уже делается для решения обозначенных дилемм через инструменты методологического регулирования. В частности, подготовлены поправки в Бюджетный кодекс, которыми устанавливается жесткая обязанность организаций — владельцев и операторов информационных систем предоставлять доступ к данным по запросам органов внутреннего госфинконтроля. Сейчас эта норма в БК РФ присутствует, но носит необязательный характер.
Вопрос, связанный с объединением контрольных мероприятий под единым зонтиком стандартов внутреннего госфинконтроля, должен решиться изменениями, исключающими определенными статьями 78, 78.1, 78.3, 130 и 136 БК РФ некорректные требования к проверкам. В частности, предполагается замена требования обязательности на регламентацию возможности проведения проверок соблюдения целей, порядка и условий предоставления субсидий юридическим лицам. Как отметил Бычков, в свое время в Бюджетный кодекс была внесена норма: главные распорядители в обязательном порядке должны вносить в соглашения о предоставлении субсидий юридическим лицам пункт о возможности проверки госфинконтролем соблюдения целей, порядка, условий предоставления субсидий. В результате каждая субсидия попадала под контроль, что противоречит определенному стандартами принципу риск-ориентированности. Кроме того, будет отменена необходимость установления отдельных порядков проведения проверок отчетов об исполнении региональных и местных бюджетов и обязанность информирования финорганов о результатах таких проверок всеми контрольными органами, включая контрольно-счетные органы. То есть проведение проверки достоверности отчета об исполнении бюджетов также будет регулироваться стандартами.
Что касается самих стандартов ВГ(М)ФК, то с учетом уже сформировавшейся правоприменительной практики отдельные их моменты тоже требуется уточнить и скорректировать. В частности, нужно будет доработать методологию расчета рисков при планировании контрольных мероприятий.
Еще одна история связана с регулированием оценки рисков на уровне ведомственного стандарта органа внутреннего госфинконтроля. Например, в процессе правоприменения стандартов Федеральное казначейство пришло к выводу, что норма об анализе рисков, с одной стороны, достаточно узкая, с другой стороны, определяет жесткие условия. Например, федеральным стандартом определено, что в ведомственном стандарте должен содержаться перечень необходимой информации для расчета существенности и вероятности риска и (не или) дополнительная шкала оценок риска. Одновременное установление того и другого, считает ФК, а теперь уже и Минфин, излишне.
Как сказал Бычков, очень много вопросов поступило от органов ВГ(М)ФК по процедурам назначения контрольных мероприятий. Один из них связан со сроками направления запросов объектам контроля и их отработки. В частности, при проведении камеральной проверки объект контроля может отвечать на запрос в течение десяти рабочих дней. По мнению контролеров, это слишком большой срок, что не способствует оптимальному выполнению контрольной работы. Но изменить его в меньшую сторону очень сложно, так как эта норма должна гармонизировать с нормами Федерального закона № 248‑ФЗ. Возможно, выходом из ситуации будет предоставление права контрольному органу сокращать срок ответа на запрос, но по согласованию с объектом контроля. Этот вопрос требует детального обсуждения.
Кроме того, перед методологом стоят задачи по определению правовых оснований и случаев прекращения исполнения представлений и предписаний, установлению дополнительных форм отчетности о результатах контрольной деятельности, регулированию процедур проведения анализа (проверок) органами Федерального казначейства региональных и муниципальных органов ВГ(М)ФК.
Во избежание неприятностей
Заместитель руководителя Федерального казначейства А. Т. Катамадзе рассказала о текущих наработках ведомства в области контрольно-надзорной деятельности и об основных планах, которые касаются нормативно-правового регулирования как с точки зрения непосредственно Закона № 44‑ФЗ, так и с точки зрения стандартов. Она обозначила ближайшие изменения законодательства, касающиеся процедур закупочной деятельности и контрактации, которые непосредственно влияют на то, по каким точкам будут работать контрольные органы.
«Мы ставим во главу угла нашей работы по методологии контроля — смещения фокуса на предотвращение нарушений», — отметила Катамадзе. И делать это позволяет единая информационная система. Огромный массив данных, в ней содержащихся, казначейство учится анализировать посредством внедряемых в систему алгоритмов. В частности, в работе контролера значительную помощь оказывает риск-модуль. Этот инструмент контрольно-надзорной деятельности Федерального казначейства в обозримом будущем ведомство планирует предоставить для использования всем органам контроля, сталкивающимся с необходимостью анализа закупочной деятельности. Сейчас в ней уже работают региональные и муниципальные контролеры. С 1 января в системе риск-модуля было проведено 390 тысяч операций, что означает ее востребованность. Подсистема «Мониторинг закупок» — еще один инструмент аналитики — является закрытой. Но у многих контрольно-надзорных органов доступ к ней есть, в частности у Генеральной прокуратуры. Сейчас подсистема используется Федеральным казначейством, в частности и для того, чтобы на основе построенной ею аналитики давать ориентиры для территориальных подразделений казначейства.
Катамадзе обратила внимание представителей регионального финконтроля на то, что этот год может быть ознаменован большим количеством нарушений, связанным с квотированием закупок российской продукции. Постановление Правительства РФ от 3 декабря 2020 года № 2014 устанавливает минимальную обязательную долю закупок российских товаров (в том числе товаров, поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг) отдельных видов, при осуществлении закупок которых установлены ограничения допуска товаров, происходящих из иностранных государств.
Федеральное казначейство, в свою очередь, обеспечивает такой инструмент по контролю за выполнением этих требований, что заказчик не сможет повлиять на формирование отчетов по доле закупаемых квотируемых товаров. Как заказчик законтрактуется, как он проведет по статье 14 Федерального закона № 44‑ФЗ, внесет сведения в реестр контрактов, так и сформируется отчет на базе автоматизированного сбора информации о стране происхождения товара. Но заказчик может не применить статью 14 в отношении какой-либо закупки — например, закупить иностранный щебень в обход ее норм. При этом вторую закупку, но того же щебня, уже у отечественного производителя, провести в соответствии с этой статьей. Получается, квота выполнена на 100%, но основная масса прошла мимо законодательных норм. Но Федеральное казначейство вопреки чаяниям заказчика будет это видеть. Поэтому задача контрольных органов, региональных и муниципальных в том числе, детально погрузиться в риск-модуль Федерального казначейства, посредством которого это все можно увидеть, и предупреждать заказчика о том, что он ведет себя неправильно и потом будут штрафы, уголовные дела и прочие неприятности.
У Главконтроля есть решение
Сопредседатель Совета по вопросам совершенствования внутреннего государственного финансового контроля, министр Правительства Москвы, начальник Главного контрольного управления Е. А. Данчиков в своем выступлении также остановился на проблемах, которые мешают осуществлению эффективного контроля. Он выделил четыре ключевых момента:
1) отсутствие отдельных элементов методологии контроля;
2) отсутствие в правовом поле возможности реализации результатов аналитических мероприятий, предварительного контроля;
3) проблема взаимодействия с учредительским контролем;
4) проблемы организации муниципального контроля.
Что касается методологии, то в первую очередь нужно определиться, что такое ущерб, и разграничить это понятие с понятиями нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств. Исходя из отчетов контрольных органов, размещенных на их сайтах, можно констатировать, что единообразного подхода к трактовке нет. На сегодня, по данным Главконтроля, в 97% случаев ущерб — это оплата фактически не выполненных работ, в 2,2% — оплата дополнительных неэффективных расходов, в 0,1% случаев — нецелевое использование, недополученные доходы, причинение вреда. Это очень разнообразная практика, которую нужно привести к одному знаменателю. Но самое главное — нужно определить правила: как рассчитывать сумму ущерба, какие подтверждающие документы необходимы для того, чтобы подтвердить факт наличия ущерба, как фиксировать факт ущерба.
Нет достаточной методики и по реализации результатов контрольной деятельности, а именно по реализации представлений и предписаний. Контрольный орган должен доводить дело до логического конца и добиваться исполнения требований предписаний и представлений. «Я каждую неделю продлеваю большое количество предписаний и представлений. Суд по искам госзаказчика прошел, объект нашего контроля посудился и ничего не добился. Что делать? Нам как органу госфинконтроля подавать в суд на своих же коллег — департаменты Правительства Москвы? Возможно, логика регулятора именно такая, но это странно. По сути, происходит перекладывание денег из одного кармана в другой. Куда пойдет департамент? Он будет просить деньги из бюджета города. Поэтому, наверное, нужно определиться с критериями признания невозможности исполнения представлений и предписаний», — сказал Данчиков.
Блок проблем, связанный с отсутствием правовых оснований для реализации итогов аналитических мероприятий, мониторинга, предварительного контроля, тоже необходимо снять в ближайшее время. Эти формы упреждения нарушений сейчас благодаря информатизации стремительно развиваются. И теперь дело за законодателем, который должен урегулировать вопросы реализации итогов.
Перспективная модель внутреннего государственного финансового контроля предполагает — это единая система контроля, в которую должные войти все имеющиеся виды контроля, в том числе учредительский. По мнению Данчикова, методологию последнего необходимо доработать. И Москва уже сделала определенные заделы. Главконтроль активно сотрудничает с коллегами из других органов исполнительной власти столицы — рекомендует им направления проверок, запрашивает их результат и использует эту информацию в своих контрольных мероприятиях. Такой симбиоз позволяет увеличивать эффективность контрольных мероприятий внутреннего государственного финансового контроля и в определенной степени снижает нагрузку на орган ВГФК, высвобождает необходимые для решения новых задач ресурсы.
В последнее время в профессиональной среде активно обсуждается тема муниципального контроля, в частности вопрос о том, нужно ли передавать полномочия по ВМФК на вышестоящий уровень. Как свидетельствуют результаты опроса, проведенного Главконтролем, 70% субъектов РФ считают, что передача полномочий нецелесообразна. Основной аргумент и за, и против — недостаток кадров. Если передавать полномочия на региональный уровень — органу ВГФК потребуется дополнительный штат. Оставлять контроль в муниципалитете — у него тоже нет соответствующих трудовых ресурсов. Но решение быть должно. И Главное контрольное управление Москвы видит его в следующем:
организация ВМФК на уровне муниципального района или городского округа;
- при отсутствии в муниципальном бюджете средств на предоставление бюджетных субсидий орган ВМФК может не создаваться;
- передача полномочий по соглашениям в порядке, установленном в субъекте РФ;
- если есть результаты внешней проверки в отношении объекта муниципального контроля, проверку не проводить.
ГАБС не видят различий между ВФА и ведомственным контролем
Начальник Контрольно-аналитического управления в финансово-бюджетной сфере Федерального казначейства Е. В. Тарасова рассказала об итогах реализации аналитических полномочий ФК, в частности анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового аудита. В 2020 году было проведено четыре аналитических мероприятия. Первое касалось оценки осуществления ВФА главными администраторами средств федерального бюджета. В процессе трех других была проанализирована деятельность ГАБС субъектов и муниципалитетов. В начале 2021 года уже проведено масштабное анкетирование более 35 тысяч администраторов, по результатам которого выявлены следующие проблемы:
- отсутствие у значительной части ГАБС понимания различий между внутренним финансовым аудитом, ведомственным контролем и внутренним муниципальным финансовым контролем;
- незнание ГАБС о наличии у них полномочий по осуществлению внутреннего финансового аудита;
- отсутствие информированности ГАБС о нормативной правовой базе по организации и осуществлению внутреннего финансового аудита, в том числе об издании федеральных стандартов внутреннего финансового аудита.
- отсутствие функциональной независимости внутреннего финансового аудита.
С. В. МАРТЫНЕНКО
