Синхронизировать нацпроекты и госпрограммы

Вопрос о необходимости синхронизировать подходы к разработке и управлению государственными программами и национальными (федеральными) проектами был одним из самых актуальных в последние два года в общественном секторе и обсуждался на многих дискуссионных площадках. И вот, кажется, решение сдвинулось с мертвой точки. Председатель Правительства РФ 26 мая текущего года подписал постановление № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации».

Реализация указов Президента РФ № 204 и № 474 показала, что одними только нацпроектами достигнуть национальных целей не получится. На достижение целей, поставленных президентом, необходимо ориентировать и государственные программы. Вместе с тем в последнее время государственные программы подвергаются все большей критике. Эксперты отмечают, что за практически десять лет госпрограммы не стали действенным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов. Например, еще на Форуме стратегов — 2020 глава Счетной палаты А. Л. Кудрин заявил, что государственные программы требуют пересмотра, поскольку для сегодняшнего динамичного управления, достижения целей они оказались устаревшим инструментом.

Госпрограммы требуют пересмотра

Д. А. Зайцев, аудитор Счетной палаты РФ, выступая в Совете Федерации на круглом столе, посвященном вопросу синхронизации подходов к управлению нацпроектами и государственными программами^[1], акцентировал внимание на недостатках госпрограмм. Так, например, цели госпрограмм, по мнению спикера, во многом неконкретны, содержат нечеткие формулировки, которые допускают произвольное толкование, что в свою очередь не позволяет проконтролировать их достижение. Зайцев указал и на несогласованность целей и задач. «В ряде случаев достижение целей не обеспечивается ни одной из задач или задачи не направлены на достижение ни одной из целей», — считает аудитор. Во многих госпрограммах отсутствуют конкретные мероприятия для выполнения задач.

По-прежнему отдельные государственные программы не соответствуют документам стратегического планирования. «Конечно, ряд документов стратегического планирования устарели, но есть актуальные и концептуальные документы, реализация которых вообще не связана с государственными программами, — отметил представитель Счетной палаты. — По нашей оценке, по итогам 2019 года таких госпрограмм 34. То есть 81 процент от общего количества утвержденных программ в той или иной степени не соответствуют документам стратегического планирования».

Счетная палата РФ неоднократно обращала внимание на количественный и содержательный состав показателей госпрограмм. Несмотря на огромное количество показателей, они не позволяют в полной мере оценить достижение целей и решение задач. По некоторым госпрограммам Счетная палата фиксирует, что фактические значения показателей значительно превышают плановые. Занижение ответственным исполнителем госпрограмм прогнозных оценок показателей говорит о недостаточно качественном планировании при формировании госпрограмм. А еще это, по мнению Зайцева, свидетельство отсутствия мотивации у ответственных исполнителей, соисполнителей, участников госпрограмм в повышении эффективности реализации госпрограмм в целом. Также спикер отметил, что наблюдаются значительные изменения показателей в структурных элементах госпрограмм, что приводит к их несопоставимости в целом. Изменения, вносимые в конце финансового года в программы, зачастую направлены на снижение показателей при сохранении объемов финансового обеспечения. «Мы обращали внимание на то, что по отдельным госпрограммам из состава показателей или контрольных событий исключали показатели или события в связи с их недостижением», — рассказал аудитор. По его мнению, причиной всего этого является отсутствие на законодательном уровне требования обязательности увязывать бюджетные ассигнования с конкретными показателями мероприятий. «Ну и если смотреть глубже, то основная причина в отсутствии прямой персональной ответственности за достижение конечных целей», — считает спикер.

Предложение от Счетной палаты

Реформа госпрограмм без решения проблем, связанных с функционированием системы стратегического планирования и управления бюджетным процессом, не приведет к значительным улучшениям. «Существующая правовая конструкция не ориентирует деятельность госорганов на результат. Госпрограммы позиционируются правительством в качестве основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов, но, как нам кажется, федеральный бюджет лишь формально планируется и исполняется в структуре кодов госпрограмм. Иными словами, госпрограммы подгоняются под бюджет», — считает Зайцев. Он также указал на то, что указы № 204 и № 474, не включенные в конструкцию Закона № 172‑ФЗ о стратегическом планировании, сформировали альтернативную управленческую модель (речь идет о национальных и федеральных проектах). Последние, в свою очередь, в отличие от госпрограмм предусматривают повышенные требования к результатам и персональную ответственность за их достижение.

«Необходимо провести масштабную пересборку государственных программ и отдельных мер госполитики на федеральном уровне, чтобы эти механизмы имели четко прослеживаемую логику результатов. Надо обеспечить единственную методологию формирования государственных программ и нацпроектов и управления ими, усовершенствовать методологию оценки результатов, включая эффективность реализации госпрограмм. Причем не просто оценивать, а рассчитывать социально-экономический эффект от этих результатов. Нормативно закрепить порядок взаимодействия федеральных и региональных органов власти на этапах разработки, реализации и мониторинга госпрограмм», — озвучил предложения Счетной палаты Зайцев. В заключение он сделал акцент на ключевой проблеме института госпрограмм, а именно их месте в программном бюджете. «Пока у нас лошадь стоит позади телеги, вся эта конструкция не сдвинется с места, — полагает эксперт. — Обсуждение федерального бюджета необходимо начинать с формирования целей и задач госпрограмм и только после этого приступать к бюджетным проектировкам. Правки госпрограмм после принятия закона о бюджете должны быть минимальными, и вносить их надо до 1 января текущего финансового года, а не в первом квартале, как это происходит сейчас».

Регионы устали от запросов по нацпроектам

В свою очередь, Комитет Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам проанализировал представленные регионами материалы по проблемам, с которыми они сталкиваются при реализации государственных программ и региональных проектов, являющихся частью национальных проектов. По словам первого заместителя председателя Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам Е. А. Перминовой, субъекты РФ прежде всего указали на отсутствие или недостаточность нормативных документов, методических рекомендаций, недоработку федеральных органов исполнительной власти в части плановых значений показателей проектов, методик расчета показателей, отсутствие необходимой информации о фактических значениях.

Также регионы пожаловались на то, что федеральные власти устанавливают уровни софинансирования расходных обязательств существенно ниже, чем утвержденные Правительством РФ предельные уровни софинансирования из федерального бюджета при реализации национальных проектов. Есть жалобы на избыточность поступающих в регионы отовсюду запросов о ходе реализации мероприятий национальных проектов.

Госпрограммы в новом свете

Выступая на круглом столе в Совете Федерации, Д. А. Тюпушев, директор Департамента бюджетного планирования, государственных программ и национальных проектов Министерства экономического развития РФ, сообщил, что работу по синхронизации нацпроектов и госпрограмм и решению вопросов, которые были освещены в указе Президента РФ № 474, ведомство ведет поэтапно. «Часть национальных и входящих в них федеральных проектов уже приводятся в соответствие, — рассказал Тюпушев. — Изменения происходят и с госпрограммами. В них начинают погружать отдельные показатели, связанные непосредственно с реализацией нацпроектов».

Также чиновник остановился на новой системе управления госпрограммами, заложенной в майском постановлении № 786, которая позволит синхронизировать подходы к управлению национальными проектами и государственными программами. Она направлена на трансформацию инструмента госпрограмм и предусматривает введение новых подходов к их разработке и реализации, включая изменение системы целеполагания, структуры и содержания госпрограмм, формирование системы управления госпрограммой и выделение комплексных госпрограмм.

Представитель Минэкономразвития России признал, что госпрограммы — достаточно сложные, громоздкие документы, которые тяжело воспринимать и общественности, и депутатам. В них нет стройной и четкой системы целеполагания. «Сегодня мы изменили систему целеполагания госпрограмм и их структурных элементов», — рассказал спикер. Новации предусматривают ориентацию госпрограмм на достижение национальных целей развития страны, определенных в документах стратегического планирования. Формирование целей госпрограмм будет осуществляться с учетом их соответствия критериям конкретности, измеримости, достижимости, актуальности и ограниченности во времени. Для каждой цели госпрограммы и задачи ее структурных элементов будут формироваться показатели, отражающие конечные общественно значимые социально-экономические эффекты от реализации госпрограммы и ее структурных элементов. Также в число показателей госпрограммы включаются показатели факторов Единого плана по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года, показатели иных приоритетов социально-экономического развития (рисунок).

Проблема показателей госпрограмм одна из актуальных. Насчитывается более 300 показателей разного уровня. «Это и показатели, характеризующие социально-экономические эффекты, и показатели конкретных результатов, которые не должны выноситься на уровень показателей эффектов», — рассказал представитель экономического ведомства«. Теперь все показатели разделены на разные уровни управления. На уровне госпрограмм останутся только ключевые показатели. На уровень федеральных проектов, из которых будут состоять госпрограммы, перенесут менее значимые, но существенные показатели. И, наконец, на уровень мероприятий будут снесены все показатели непосредственных результатов. Именно таким образом Минэкономразвития в майском постановлении предлагает стабилизировать систему, связанную с показателями.

Вообще надо сказать, что ведомство поменяло и сам подход к структуре госпрограмм. Теперь они будут состоять из трех основных сущностей — это федеральные проекты, как входящие, так и не входящие в состав нацпроектов. Будут выделены ведомственные проекты и комплексы процессных мероприятий. «Это история создана для того, чтобы развести непосредственно проектную и процессную деятельность в рамках реализации госпрограмм, — пояснил Тюпушев. — Таким образом, мы сможем разделить текущую деятельность и ту, что связана с развитием».

Отсутствие стандартизированных требований к терминологии — это следующая проблема, нашедшая свое разрешение в постановлении № 786. «В разных госпрограммах использовались разные термины и подходы к определению понятий: мероприятие, результат, контрольная точка события, — рассказал чиновник. — При наличии у нас двух типов госпрограмм — пилотных и классических — все это порождало дополнительную сумятицу и отсутствие возможности проводить детальный анализ. Мы эту проблему решили, и теперь в постановлении № 786 прописана четкая терминология: что чем является и как оно должно характеризоваться».

Тюпушев обратил внимание на негибкость и отсутствие оперативности в управлении госпрограммами. «По сути, госпрограмма представляла собой объемное постановление правительства с большим количеством приложений, — высказал мнение спикер. — Новая система управления предусматривает назначение куратора госпрограммы из числа заместителей Председателя Правительства РФ и формирование управляющих советов госпрограммы, также состоящих из вице-премьеров в соответствии со сферами их ведения». Также в совет войдут представители ответственного исполнителя госпрограммы, руководители федеральных органов, ответственных за реализацию федеральных, ведомственных проектов, комплексов процессных мероприятий. Таким образом, изменения в паспорт госпрограммы вице-премьеры смогут вносить через управляющие советы. Предложенный механизм управления, по мнению чиновника, уже отработан на уровне нацпроектов и будет транслироваться далее.

Решена и проблема электронной системы взаимодействия. Сейчас госпрограммы формируются в нескольких программных продуктах: «Электронный бюджет», ГАС «Управление», портал госпрограмм РФ, который ведет Минэкономразвития России. Теперь вся история госпрограмм будет создаваться на базе электронного бюджета. То есть предлагается принцип одного окна для ввода информации. «В системе „Электронный бюджет“ будет создан новый функционал для формирования госпрограмм, который полностью интегрируется с существующими системами по формированию нацпроектов, — рассказал Тюпушев. — Всю работу органы власти будут вести непосредственно в системе „Электронный бюджет“». Портал госпрограмм РФ сохранится как аналитический инструмент, в котором будет аккумулироваться вся информация и все документы, связанные с реализацией госпрограмм, также здесь будет отображаться аналитика по эффективности реализации госпрограмм. Пять основных проблем госпрограмм и предлагаемые Минэкономразвития решения показаны в таблице.

Таблица. Пять основных проблем госпрограмм и предлагаемые решения

Увязка результатов и финансирования

В свою очередь, Н. А. Бегчин, директор Департамента программно-целевого планирования эффективности бюджетных расходов Минфина России, указал на то, что предпосылки для синхронизации подходов к разработке и управлению госпрограммами и национальными проектами закладывались при формировании нормативной базы по нацпроектам. «Например, входящие в структуру нацпроектов федеральные проекты уже сегодня являются структурными элементами госпрограмм, — указал Бегчин. — Эта логика заложена и в бюджетной классификации».

Что касается реализации нацпроектов, то она, по мнению спикера, позволила наработать уникальный опыт по прямой увязке бюджетных ассигнований с результатами их использования. «Даже в мировой практике такая непосредственная увязка, какая реализована у нас: каждому результату, мероприятию в рамках нацпроектов присвоено отдельное направление расходов в бюджетной классификации, — редкий опыт, — отметил представитель Минфина России. — Это позволяет, по сути, по каждой строчке расходов иметь оцифрованный измеримый результат». Учитывая, что на реализации нацпроектов сконцентрирован существенный объем ресурсов — более 2 триллионов рублей ежегодно, такая практика позволит отслеживать ход финансового обеспечения реализации нацпроектов за счет средств федерального бюджета.

О. В. ИЗУТОВА