Сложности импортозамещения в закупках

Государство поддерживает отечественных производителей с помощью государственных закупок через механизмы импортозамещения. Но так ли они безупречны?

Александр Николаевич ЕВСТАШЕНКОВ, руководитель Экспертного центра Института госзакупок

Заказчики при осуществлении закупок в рамках законов № 44‑ФЗ и № 223‑ФЗ применяют различные механизмы импортозамещения. Их главная цель — стимулирование производства продукции на территории Российской Федерации и поддержка отечественных производителей путем создания на рынке государственных, корпоративных закупок непрерывного спроса на выпускаемую продукцию.

В Законе № 44‑ФЗ механизмы импортозамещения установлены частями 3 и 4 статьи 14. Всего их три: запреты, ограничения допуска, условия допуска в отношении иностранных товаров. В Законе № 223‑ФЗ содержится один механизм — приоритет российских товаров (работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами) по отношению к иностранным (пункт 1 части 8 статьи 3 Закона № 223‑ФЗ). В конце 2020 года Правительство РФ дополнительно определило минимальные доли закупок российских товаров, обязательные для исполнения заказчиками, применяющими положения законов № 44‑ФЗ и № 223‑ФЗ (постановления Правительства РФ от 3 декабря 2020 года № 2013 и № 2014).

Нужно отметить, что принятые меры поддержки носят действенный характер, но при этом не лишены определенных шероховатостей. В настоящей статье рассмотрим отдельные из них, а также возможные способы их устранения.

Роль реестра российской промышленной продукции

Наличие информации в реестре российской промышленной продукции (далее — Реестр) о продукции, предлагаемой участником закупки к поставке, подтверждает, что она действительно производится на территории Российской Федерации. Такая информация используется, если заказчик установил запрет на поставку иностранной промышленной продукции в рамках постановления Правительства РФ № 616^[1], ограничения допуска иностранной промышленной продукции в рамках постановления Правительства РФ № 617^[2], а также в иных случаях. То есть если заказчик в соответствии с постановлением № 616 установил запрет, то участник обязан предоставить в составе подаваемой им заявки на участие в конкурентной процедуре закупки выписку из Реестра. Если же заказчик установил ограничение допуска по постановлению № 617, то такую выписку участник должен предоставить при исполнении контракта (если к поставке была изначально предложена продукция, информация о которой содержится в Реестре). Данные о номерах реестровых записей о предлагаемом к поставке товаре в обоих случаях прописываются в заключаемом контракте.

Согласно постановлению Правительства РФ № 719^[3] по истечении срока действия заключения о подтверждении производства промышленной продукции на территории Российской Федерации, выдаваемого Минпромторгом России, соответствующая информация вносится в Реестр. Напомним, что согласно постановлению № 719 заключение действует в течение одного года, а в отдельных случаях в течение двух лет.

В настоящее время отдельные заказчики сталкиваются с ситуацией, когда при рассмотрении заявки победителя закупки предоставленная им выписка из Реестра была действительна (информация о предлагаемом к поставке промышленном товаре была включена в Реестр), а на момент исполнения контракта информация о таком товаре из Реестра исключена или представлена в Реестре уже под иным реестровым номером. В то же время статья 95 Закона № 44‑ФЗ устанавливает запрет на изменение условий контракта, за исключением случаев, установленных данной статьей. Возможность изменения номера реестровой записи, указанного в контракте на основании сведений, содержащихся в заявке участника, Законом № 44‑ФЗ не предусмотрена. Заказчик, конечно, может попробовать воспользоваться частью 8 статьи 94 Закона № 44‑ФЗ и принять товар, имеющий другой реестровый номер, посчитав, что номер реестровой записи не является существенным условием контракта, а поставка товара с иным реестровым номером не препятствует его приемке. Однако, скорее всего, контролирующие органы будут придерживаться противоположной точки зрения по данному вопросу.

В связи с изложенным изменение (исключение) в Реестре данных о предложенном к поставке промышленном товаре фактически делает невозможным дальнейшее исполнение контракта. Мы полагаем, что решением указанной проблемы могло бы стать включение в Закон № 44‑ФЗ нормы, позволяющей осуществлять замену одного товара на другой, в том числе на товар другого производителя, при условии что вновь поставляемый товар имеет характеристики не хуже первоначально заявленного к поставке товара (в том числе аналогичные характеристики) и информация о нем включена в Реестр. Данную норму можно также распространить на случаи, когда поставка первоначально предложенного товара, включенного в Реестр, не может быть осуществлена по иным причинам.

Перекрестное регулирование закупок отдельных товаров

Принятие большого количества актов, регулирующих вопросы импортозамещения, породило ситуации, при которых закупки отдельных видов товаров попали под действие сразу нескольких документов. Так, например, кресла-стулья с санитарным оснащением; опоры (опоры-ходунки шагающие, опоры-ходунки на колесиках) (код ОКПД2 32.50.22.129); поручни (перила) для самоподнимания угловые, прямые (линейные) и откидные (код ОКПД2 32.50.22.129); ходунки на колесах; ходунки шагающие складные, регулируемые по высоте (код ОКПД2 32.50.22.129); кровати медицинские функциональные (код ОКПД2 32.50.30.110) попали под действие одновременно постановления Правительства РФ № 102^[4] и постановления Правительства РФ № 617. Маммографы (код ОКПД2 26.60.11.112), рентгеновские аппараты (код ОКПД2 26.60.11.113), а также другие медицинские изделия, код ОКПД2 которых начинается с «26», попали под действие постановления Правительства РФ № 102 и постановления Правительства РФ № 878^[5].

В целом в названном пересечении нет ничего страшного, так как законодательство Российской Федерации не препятствует заказчику применять в одной закупке сразу несколько механизмов импортозамещения (за исключением случая применения запрета за закупку иностранной продукции с иными механизмами). Однако использование в одной закупке нескольких механизмов, определяющих ограничение допуска иностранной продукции, представляется излишним. Это порождает сложности при составлении заказчиком документации о закупке и при рассмотрении заявок участников. В связи с изложенным представляется целесообразным исключить подобное перекрестное регулирование в дальнейшем.

Всегда ли российский товар признается российским?

К сожалению, не всегда российский товар признается российским. Все дело в отсутствии однозначной нормы в Законе № 44‑ФЗ по данному вопросу. Речь идет о случаях, когда в одной закупке заказчик должен одновременно применять механизмы ограничения допуска иностранной продукции (правило «третий лишний»), а также условия допуска (15- или 20-процентная ценовая преференция участнику, предлагающему отечественную продукцию, если правило «третий лишний» не сработало и к участию в закупке были допущены участники, предложившие к поставке импортную продукцию).

Пример

Допустим, заказчик планирует осуществить закупку радиоэлектронной продукции. В этой закупке он применит положения постановления № 878, а также приказа Минфина России от 4 июня 2018 года № 126н (если правило «третий лишний», установленное постановлением № 878, не сработает). На проводимую процедуру закупки (электронный аукцион) пришли два участника. Первый предложил российскую продукцию, информация о которой включена в Единый реестр российской радиоэлектронной продукции, а другой к поставке предложил продукцию российского производства, информация о которой в этот реестр еще по каким-то причинам не включена.

В целях применения постановления № 878 заявка последнего участника будет приравниваться к иностранной. Ввиду отсутствия в процедуре закупки двух заявок, полностью соответствующих требованиям постановления № 878, такая заявка не будет отклонена комиссией заказчика, так как правило «третий лишний» не сработало. Однако, если такой участник станет победителем аукциона, то отдельные территориальные управления ФАС России обязывают заказчиков применять к цене такого участника 15—20-процентное дополнительное снижение, полагая, что для целей применения приказа № 126н такая заявка также считается иностранной. При этом контролеры ссылаются на положение подпункта 6 части 5 статьи 66 Закона № 44‑ФЗ.

Мы полагаем, что нормы Закона № 44‑ФЗ, предусматривающие положения о том, что при отсутствии документов и сведений в составе заявки участника, подтверждающих страну происхождения предлагаемого к поставке товара, соответствующая заявка приравнивается к иностранной, должны применяться исключительно при применении механизмов ограничения допуска иностранной продукции, но не для целей применения приказа № 126н. Иная позиция приводит к необоснованному снижению цены поставщиков, предлагающих к поставке отечественную продукцию, что несправедливо и противоречит целям импортозамещения. Особенно это важно подчеркнуть в свете того, что сам приказ № 126н не требует от участников предоставления каких-либо дополнительных сведений, кроме декларирования страны. Устранить проблему могла бы корректировка положений Закона № 44‑ФЗ в этой части.