Продукты питания: планируем эффективно

Государственные закупки — это сложный многогранный процесс, требующий от всех его участников теоретических знаний, практических навыков в данной сфере и умения быстро адаптироваться к меняющимся условиям. Чтобы облегчить работу заказчиков, Агентство государственных закупок Ульяновской области разрабатывает для них типовые решения. Сегодня мы расскажем о новой практике, посвященной формированию лотов при закупках продуктов питания.

Инга Анатольевна ПОГОРЕЛОВА, руководитель Агентства государственных закупок Ульяновской области

Агентство государственных закупок Ульяновской области (далее — Агентство) выступает региональным уполномоченным органом как по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), так и по регулированию контрактной системы. В связи с этим одним из приоритетных направлений деятельности Агентства является осуществление методологического сопровождения заказчиков, в том числе разработка методических рекомендаций в рамках контрактной системы. Данная работа ведется на системной основе и направлена преимущественно на оказание помощи заказчикам и повышение их профессионализма.

Первый опыт Агентства по выработке типовых решений для заказчиков касался закупки строительных работ, установления унифицированных форм описания товаров и инструкции по заполнению заявки (подробнее об этом читайте в журнале «Бюджет» № 7 за 2018 год). В 2017 году данная практика была включена в Реестр передовых практик реализации норм законодательства в сфере осуществления закупок, который ведет Гильдия отечественных закупщиков и специалистов по закупкам и продажам.

Агентство продолжило работу в данном направлении. Как известно, одним из ключевых этапов закупочной процедуры является планирование, в связи с чем мы сделали акцент на стандартизацию планирования закупок пищевых продуктов. Почему было выбрано именно это направление? Продукты питания — важные, социально значимые и довольно распространенные объекты закупок. Однако при организации таких закупок следует учитывать различные нюансы. И именно от того, насколько грамотно и корректно будет организовано планирование процедуры, зависит, состоится ли намеченная закупка, будет ли конкуренция на торгах и получит ли заказчик действительно качественный товар. Также проведенный в свое время мониторинг планов-графиков региональных заказчиков выявил отдельные слабые стороны таких торгов. Все это стало поводом для принятия Агентством в 2019 году решения о разработке единого понятного документа, которым заказчики могли бы руководствоваться при организации закупок пищевых продуктов. Так появились Методические рекомендации по организации закупок продуктов питания, которые были утверждены распоряжением Агентства государственных закупок Ульяновской области от 15 июля 2020 года № 30-р «Об утверждении рекомендуемых форм документов и методических рекомендаций, используемых заказчиками при подготовке к осуществлению закупок товаров, работ, услуг».

Соблюсти золотую середину

При разработке документа внимание было сосредоточено на нескольких направлениях. Поскольку какой-либо однозначной методики по формированию лотов сегодня нет, то заказчики формируют объект закупки, опираясь на логику и чисто субъективное мнение. При этом их действия не должны входить в противоречие с принципами Закона № 44‑ФЗ, в том числе принципом обеспечения конкуренции. Мы решили пристально изучить данный вопрос. Анализ проведенных закупок показал, что, с одной стороны, следует избегать необоснованного укрупнения объекта закупки, которое может вести к ограничению конкуренции, с другой — необходимо уходить от излишнего дробления объекта закупки, которое может снизить и заинтересованность участников к таким закупкам, и экономию. Таким образом, на наш взгляд, необходимо оптимизировать количество закупочных процедур, чего мы и стараемся достичь.

В случае осуществления двумя и более заказчиками закупок одних и тех же продуктов питания считаем целесообразным проводить совместные торги. Проведение совместных процедур определения поставщика в соответствии со статьей 25 Закона № 44‑ФЗ способствует сокращению временных и трудовых затрат на приобретение идентичных товаров, повышает уровень конкуренции в закупках, обеспечивает экономию денежных средств.

Национальный режим

Для поддержки российских товаропроизводителей статьей 14 Закона № 44‑ФЗ установлен национальный режим. Для реализации данной нормы приняты федеральные подзаконные акты^[1], устанавливающие ограничения и условия допуска, в том числе при осуществлении закупок продуктов питания. Номенклатурный перечень продуктов питания, подпадающий под национальный режим, охватывает большую часть востребованных товаров. Кроме того, заказчики в установленных случаях обязаны предоставлять преимущества учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов^[2]. У некоторых заказчиков возникали сложности одновременного учета нескольких различных нормативных правовых актов, предусмотренных по данному направлению (подробно эта проблема освещена в статье А. Н. Евсташенкова «Сложности импортозамещения в закупках», которая опубликована на с. 57 текущего номера. — Прим. ред.).

Причем в отдельных актах установлен запрет на объединение в одной закупке товаров, работ, услуг, включенных в перечень соответствующего правового акта и не включенных в него. Но даже в случаях отсутствия прямого запрета формирование так называемых смешанных закупок, лотов может быть расценено как нарушение законодательства. В методических рекомендациях мы постарались обобщить все нормы правовых актов, касающихся национального режима, и тем самым упростить работу заказчиков по изучению и применению их при осуществлении закупок продуктов питания.

Агентство ставит перед собой задачу организовать работу закупочного блока заказчиков таким образом, чтобы обеспечить выполнение Правил использования каталога товаров, работ, услуг, установленных постановлением Правительства РФ от 8 февраля 2017 года № 145 (далее — КТРУ). Заказчики обязаны применять информацию, включенную в позицию КТРУ, с указанной в ней даты начала обязательного применения. При этом КТРУ постоянно дополняется новыми позициями, вносятся изменения в уже имеющиеся.

По сложившейся административной и судебной практике неточный выбор кодов ОКПД2 для закупаемых товаров порой может расцениваться как уход от применения КТРУ и, как следствие, нарушение Закона № 44‑ФЗ. Как известно, в случае установления заказчиком дополнительных характеристик объекта закупки заказчик обязан включить в описание обоснование необходимости использования такой информации. При этом такое обоснование должно быть максимально полным, убедительным и аргументированным.

Искусство формирования лотов

При осуществлении закупки заказчик наделен правом самостоятельного формирования лотов, однако его действия не должны противоречить общим принципам Закона № 44‑ФЗ. Объединение в одной закупке необоснованно широкого ассортимента пищевых продуктов, отличающихся по своим потребительским свойствам, функциональным характеристикам, целевому назначению, способам употребления, влечет за собой ограничение конкуренции ввиду сокращения числа хозяйствующих субъектов, которые могли бы принять участие в закупках по отдельным группам товаров. Это, в свою очередь, может негативно сказаться на эффективности расходования бюджетных средств и привести к рискам подачи жалоб на процедуру определения поставщика.

По общему правилу оптимальным считается объединение в один объект закупки продуктов, которые относятся к одной из десяти следующих укрупненных товарных групп:

1) мясо и мясная продукция;

2) молоко и молочная продукция;

3) рыба и рыбная продукция;

4) хлеб и хлебобулочные изделия;

5) колбасные изделия;

6) кондитерские изделия;

7) овощи и фрукты свежие;

8) яйца и продукты птицеперерабатывающей промышленности;

9) овощи и фрукты переработанные и консервированные;

10) продукты пищевые прочие.

Однако с учетом применения правовых актов, о которых уже говорилось выше, возникает необходимость дополнительного деления внутри этих укрупненных групп на подгруппы. При закупках одних продуктов применяются только условия допуска, по другим — учитывается принцип ограничения иностранных товаров, в третьем случае включаются преимущества организациям инвалидов и т. д.

Например, группа «Мясо и мясная продукция» делится на три подгруппы. В первую входят товары, подпадающие одновременно под действия постановления № 832 и приказа № 126н. Вторая подгруппа — товары, подпадающие только под действие приказа № 126н. Третья подгруппа — под действие постановления № 832.

Мы проанализировали все товарные группы и выделили 26 подгрупп. Чтобы оптимизировать работу по планированию закупок, было принято решение свести продукты питания, указанные в правовых актах по национальному режиму и преимуществам, в один документ. Так, для десяти укрупненных продовольственных групп было разработано десять приложений с делением на отдельные подгруппы (таблицы). Они информативны, просты в использовании и подлежат периодической корректировке с учетом изменений в законодательстве и актуализации КТРУ. Как мы видим на примере мяса и мясной продукции (таблица), в таблицу включена следующая информация:

• правовые акты по ограничениям, условиям допуска, преимуществам;
• ОКПД2;
• номер позиции КТРУ (при наличии), где справочно, для удобства поиска заказчиком указана уточняющая характеристика, отличающая данный КТРУ от других по этому коду;
• наименование продуктов питания.

Таблица. Фрагмент. Деление товаров на подгруппы с учетом применения нормативных правовых актов

Подгруппа № 1

Подгруппа № 2

Подгруппа № 3

Товары из одной таблицы можно приобретать в одном лоте. Открыв нужную таблицу, заказчики сразу видят:

• какие правовые акты необходимо применить;
• какие товары они могут объединить в данной закупке;
• какие позиции КТРУ есть в каталоге по данному товару;
• какими характеристиками отличаются позиции КТРУ по данному товару (справочно).

Цели и результаты

Внедряя данную практику, мы решаем сразу несколько задач:

• упрощаем заказчикам организацию закупочного процесса;
• предотвращаем нарушения законодательства еще на стадии планирования закупок;
• добиваемся единообразного и унифицированного подхода к организации закупок продуктов питания;
• оптимизируем количество закупочных процедур;
• повышаем экономию;
• увеличиваем конкуренцию и повышаем эффективность.

Результаты закупок продуктов питания в 2020 году позволяют говорить о безусловно положительных итогах внедрения методических рекомендаций. Так, по сравнению с 2019 годом на 117% увеличилось число совместных закупок, на 20% выросла экономия бюджетных средств. Количество несостоявшихся закупок снизилось на 35%. Также мы зафиксировали рост числа среднего количества участников закупок на 20%. Вывод: данная практика показала себя эффективным инструментом организации закупочного процесса на территории нашего региона.