Как оптимизировать государственную службу в России за восемь шагов

В нашем постоянно меняющемся мире все мы сталкиваемся с вызовами, причем в различных сферах, и год от года их становится все больше. В чем заключаются вызовы для государственной службы? Что необходимо для того, чтобы сделать ее более эффективной? Свои ответы на эти вопросы в апреле 2021 года предложили авторы исследования "Кадровая политика на госслужбе: текущие проблемы и необходимые изменения«[1]. Доклад о государственной службе подготовили Счетная палата РФ и Центр перспективных управленческих решений (ЦПУР) при поддержке нескольких других экспертных организаций.

Панфилов О. А., редактор портала «Инфраструктура научно-исследовательских данных»

Шубина Д. О., руководитель проекта «Социология госслужбы» ЦПУР

Филиппова А., эксперт ЦПУР

Барышникова А. В., эксперт ЦПУР

Запрос на реформы

Институт государственной гражданской службы в России появился чуть более 30 лет назад — совсем недавно по сравнению с другими странами. Несмотря на то что российская госслужба — одна из самых молодых в мире, в ней успели сформироваться свои традиции и особенности работы, как положительные, так и отрицательные.

К проблемам российской госслужбы относят недостаточную эффективность организации труда, низкие зарплаты у большинства сотрудников, слабую привязанность оплаты труда к результатам работы. В течение последних десяти лет регулярно предпринимались меры по решению этих проблем, в том числе и в рамках двух крупных реформ.

Так, в 2012 году был издан указ Президента РФ № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», направленный в том числе и на внедрение инструментов оценки, развития и управления сотрудниками на госслужбе. В конце ноября 2020 года премьер-министр М. В. Мишустин объявил о проведении административной реформы с января по апрель 2021 года, результатом которой стало сокращение государственного аппарата почти на 10% и введение единого стандарта организационной структуры ведомств.

Отвечая на вопросы газеты «Известия» о результатах недавней реформы, вице-премьер и глава аппарата правительства Д. Ю. Григоренко отметил: «...нужно исходить из тех задач, которые стоят сегодня перед системой госуправления. Она должна уметь адаптироваться к вызовам новой реальности, в основе которой лежит цифровая трансформация».

В чем заключаются вызовы для государственной службы? Что необходимо для того, чтобы сделать ее более эффективной? Свои ответы на эти вопросы в апреле 2021 года предложили авторы исследования «Кадровая политика на госслужбе: текущие проблемы и необходимые изменения». Доклад о государственной службе подготовили Счетная палата РФ и Центр перспективных управленческих решений (ЦПУР) при поддержке нескольких других экспертных организаций. В своей работе исследователи изучали открытые данные, анализировали документы и проводили исследовательские интервью с государственными служащими и экспертами в области государственного управления. В результате они выявили восемь ключевых проблем госслужбы и предложили свои решения для каждой из них.

Юридические препятствия для перемен

Как отмечают авторы исследования, один из главных барьеров для реформы государственной службы — это устаревшие нормы законодательства. Они закрепляют жесткие и формальные требования ко многим аспектам работы должностных лиц, что значительно сужает возможности для любых дальнейших изменений.

Например, из-за жесткой и чрезмерной регламентации процесса найма на работу в государственных ведомствах кандидаты проходят долгий и строгий отбор. В рамках этого отбора на первый план выходят формальные требования, а не профессиональные качества соискателя, что отталкивает от госслужбы компетентных специалистов. Чрезмерная формализация процесса повышения квалификаций и устаревшие требования по наполнению образовательных программ приводят к низкой эффективности обучения госслужащих и сдерживают реальное повышение компетентности действующих должностных лиц (рисунок 1).

В целом, как показывает исследование, умение соблюдать стандарты, формальные процедуры и правила ценится выше, чем профессиональные навыки. Кроме того, у госслужащих отсутствует право на ошибку, а значит, нет и стимула для проявления инициативы.

Другая юридическая проблема — сложный процесс увольнения сотрудников, не справляющихся с возникающими задачами. Строгие требования делают этот процесс почти невозможным и приводят к тому, что должности на госслужбе сохраняют люди с недостаточным уровнем компетентности и результативности.

Законодательство также ограничивает возможности изменить и другие аспекты организации гражданской государственной службы, подробнее о которых мы расскажем далее. Например, сохраняется дисбаланс в соотношении руководителей и исполнителей, вызванный разрывом в оплате труда на руководящих и исполнительных должностях и устаревшей сеткой должностей. Указывают и на нормативно-правовые требования к организации работы на госслужбе, которые тормозят работу в гибких и проектных форматах (так называемая система agile), когда вместо крупных подразделений формируются небольшие команды для решения конкретных задач.

Зачем менять систему оплаты труда?

Кроме законодательных ограничений, исследователи выявили семь других проблем, с которыми сталкиваются должностные лица и которые осложняют работу государственной службы в целом. Одна из них — формирование заработной платы. Как показали результаты исследования, этот процесс отличается высоким уровнем неопределенности и непрозрачности.

Система оплаты труда госслужащих мало зависит от результативности и эффективности должностных лиц. Гарантированные выплаты сотрудникам, которые не зависят от результатов их работы, значительно преобладают в общей доле их дохода. Единственная выплата, прямо связанная с эффективностью госслужащего, — это премия за выполнение особо важных и сложных заданий. Однако ее доля в общем объеме денежного содержания составляет лишь около 1,4% (рисунок 2).

Другая проблема — разрывы в доходах сотрудников различных департаментов и ведомств: в 2020 году среднемесячная зарплата в Минтрансе составила 84 тысячи рублей, в то время как в МЧС России она достигла 145 тысяч рублей. Значительный разрыв наблюдается между доходом исполнителей и руководителей в одних и тех же ведомствах (рисунки 3 и 4).

В первом случае дисбаланс мотивирует компетентных специалистов покидать должности в малооплачиваемых министерствах. Во втором случае происходит искусственное завышение числа руководителей: в то время как рациональное соотношение должно составлять минимум 2,5 исполнителя на одного руководителя, в 2020 году этот показатель составил 1,5.

К числу недостатков системы оплаты труда относится и ее неконкурентоспособность по сравнению с зарплатами в коммерческом секторе. Например, государственные служащие, занимающие должности заместителя начальника отдела, референта, начальника отдела, как правило, получают заработные платы ниже среднего уровня для руководителей в коммерческом секторе в Москве. Отставание зарплаты от рыночного уровня приводит не только к потере кадров, но и к недостаточному найму молодых сотрудников.

Зачем менять кадровую политику?

Значительное число проблем связано с недостатками системы управления кадрами на государственной службе. Работа отделов кадров государственных органов часто носит формальный характер, а сотрудники этих отделов не всегда обладают достаточной компетенцией и мотивацией. В результате падает качество систем отбора кандидатов и дополнительного обучения сотрудников, их карьерный рост становится непрозрачным.

В целом кадровая политика в области государственной службы как единой области профессиональной деятельности отличается разнонаправленностью: между различными ведомствами отсутствует единый системный подход к вопросам управления кадрами. Это приводит к ослаблению координации и эффективности кадровой политики в целом.

Отмечают формальный и малоэффективный уровень оценки компетенций сотрудников. По мнению экспертов, существующие модели компетенций не охватывают личностных качеств должностных лиц, в отделах кадров нет понимания и принятия моделей компетенций, восприятия их полезности и практической значимости.

Зачем менять принципы организации труда?

Еще одна категория проблем госслужбы — недостатки системы организации труда. К ним относятся обустройство рабочего пространства, устаревшие форматы работы и принципы распределения обязанностей, а также ограниченные возможности применения срочных контрактов.

Во-первых, устоявшаяся коридорно-кабинетная система устарела и не отвечает требованиям времени. Она поддерживает слабую коммуникацию внутри одного ведомства и между ведомствами, способствует межведомственной конкуренции, снижает уровень доверия. Кроме того, жесткий рабочий график и требования постоянного физического присутствия на рабочем месте противоречат современным тенденциям организации труда.

Во-вторых, устарела и сложившаяся система должностей на государственной службе. Ее ограничения скрывают подлинное разграничение задач между сотрудниками. В результате служащие не всегда могут правильно оценить свой карьерный уровень.

В-третьих, в данный момент на государственной службе срочные контракты допустимы только для временного замещения ограниченного набора должностей. Как следствие, ведомства не могут в полной мере использовать этот гибкий инструмент для проведения кадровой политики, что осложняет и замедляет процесс найма новых сотрудников.

Как изменить ситуацию?

Авторы исследования не только обозначили вышеуказанные проблемы, но и предложили свои решения в виде дорожной карты из восьми шагов. Каждый шаг — это комплекс мер, направленных на устранение тех или иных недостатков действующей системы государственной службы.

Особенный, нулевой шаг, без которого невозможно провести ни одну другую реформу, — это изменение законодательства.

В частности, предлагается пересмотреть требования к кандидатам и предоставить государственным органам более широкие полномочия по установлению таких требований. Необходимо сократить длительность процедуры отбора новых служащих и предоставить возможность заменить устаревшую организационную структуру внутри ведомств на современные и гибкие форматы. Кроме того, должна появиться возможность увольнять сотрудников за низкую эффективность их работы и пересмотреть механизм формирования их зарплаты.

Решению финансовых вопросов посвящен следующий шаг дорожной карты. Предложенные изменения можно разделить на три основных блока:

1

Увеличить фиксированную часть заработной платы за счет оптимизации ресурсов и высвобождения денежных средств. Это сделает госслужбу более конкурентоспособной в сравнении с коммерческим сектором и позволит привлечь больше эффективных специалистов.

2

Ввести механизм привязки заработной платы к конечным результатам работы госслужащего за определенный период. Фиксированная часть зарплаты должна составить 70% от ее общего объема, в то время как премия — 30%, что станет мотиватором для служащих быть более эффективными.

3

Разработать единую для всех ведомств систему оплаты труда и снизить разрыв между зарплатой руководителей и исполнителей для того, чтобы устранить текущий дисбаланс (рисунок 5).

Затем авторы доклада предлагают внедрить современные технологии управления персоналом на государственной службе.

Для того чтобы изменить кадровую политику, необходимо нанять новых специалистов, которые были бы способны выполнять полный цикл задач. Подобный рабочий цикл включает: кадровое планирование; поиск, подбор и адаптацию служащих; оценку их личностных и профессиональных качеств; их обучение и развитие; ряд других задач.

Следующий шаг — создание сопровождающего офиса по внедрению единых принципов для формирования комплексной кадровой политики.

Единый офис, формулирующий запросы к госслужащим, должен работать по принципу платформы, дополняя уже существующий функционал кадровых служб. Как отмечают исследователи, офис должен взять на себя функции формирования и поддержания единой методологии, норм и стандартов работы с человеческим капиталом.

C кадровой политикой связано предложение новых моделей компетенций сотрудников.

Создание моделей компетенций и требований к кадрам для разных должностей и внедрение таких моделей в цикл кадровой политики позволят разработать сбалансированную, адаптивную и эффективную систему работы с госслужащими.

Далее необходимо поменять условия труда государственных служащих.

Авторы доклада предлагают изменить принципы обустройства рабочего пространства для государственных служащих в сторону современных гибких офисов. Кроме того, предлагается внедрить гибкий график работы и возможность выполнять обязанности удаленно.

Следующий шаг — введение универсальной грейдовой системы должностей.

Для четкого разграничения обязанности между госслужащими необходимо завершить формирование системы профессионально-функциональных групп (грейдов) должностей госслужбы. Грейдовая система предусматривает дифференциацию уровней оплаты труда по одной и той же должности во всех органах государственной власти в зависимости от ряда факторов: сложности выполняемой работы, квалификации сотрудника, его компетенций, профессиональных качеств, уровня образования и т. д.

Завершает дорожную карту предложение расширить применение срочных контрактов на госслужбе.

Необходимо расширить практику использования срочных контрактов за счет включения в систему новых категорий контрактов. В их число входят срочные (до пяти лет) контракты для молодых специалистов; бессрочные контракты для тех, кто успешно прошел службу по срочному контракту; проектные контракты для временного привлечения внешних специалистов; специальные срочные контракты для руководителей. Эти меры призваны сделать работу госслужащих более гибкой и привлечь больше уникальных кадров на госслужбу.

Как считают авторы исследования, в случае если эти меры будут приняты, российская система государственной службы может значительно измениться уже к 2024 году.