SMART-подход к экономии бюджетных средств

Только ли экономия бюджетных средств является результатом деятельности по повышению эффективности бюджетных расходов? Какую часть в этом процессе занимают энергосбережение и повышение энергоэффективности объектов и организаций бюджетной сферы? Рассмотрим все аспекты этих вопросов.

Елена Викторовна ЗЕНЦОВА, заместитель директора Департамента методологии, анализа и консалтинга ООО «БФТ»

Эффективность экономии бюджетных средств наиболее высока, когда реализуемые меры охватывают весь имеющийся потенциал, включая текущую хозяйственную деятельность органов власти и подведомственных учреждений. Энергосбережение и повышение энергоэффективности объектов и организаций бюджетной сферы, на наш взгляд, относится к одному из значимых аспектов этой деятельности. И решение данных задач, с одной стороны, позволяет обеспечить вовлечение широкого круга участников и, соответственно, наибольший эффект с точки зрения экономии бюджетных ресурсов. С другой стороны — может в значительной степени способствовать внедрению и развитию технологий, использование которых повышает эффективность управления публично-правовыми образованиями в целом, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

Единые подходы

Рассмотрим особенности регулирования энергосбережения и повышения энергетической эффективности в бюджетном секторе. Бюджетная сфера в Российской Федерации является достаточно энергоемкой. По данным Минэкономразвития России, бюджетный сектор по итогам 2018 года израсходовал около трех процентов от совокупного объема энергопотребления в России^[1]. В 2019 году удельный вес сектора «Сфера услуг и прочие организации» в совокупности составил пять процентов или почти половину от доли прочих секторов в совокупном потреблении топливно-энергетических ресурсов. Под «прочими» понимаются все иные сектора за исключением секторов «Электроэнергетика» (23%), «Обрабатывающая промышленность» (22%), «Жилищно-коммунальное хозяйство» (16%), «Транспорт» (16%), «Добывающая промышленность» (9%) и «Теплоснабжение» (5)^[2].

Реализация мер по энергосбережению в бюджетном секторе осуществляется в рамках реализации госполитики по повышению энергоэффективности экономики России. Разрабатываемые и утверждаемые акты практически всегда содержат отдельные нормы, регулирующие и стимулирующие реализацию этих мер для данной категории потребителей. С течением времени требования к проведению в государственном (муниципальном) секторе деятельности по повышению энергоэффективности существенно изменились.

Так, в последние годы отменено проведение обязательного энергетического обследования и получения энергетического паспорта (установлена их добровольность), введен механизм декларирования потребления ресурсов. Также установлены новые нормы в части обязанности учреждений снижать объемы потребляемых энергетических ресурсов, введены требования по обязательному проведению государственными и муниципальными учреждениями энергосервисных мероприятий в случае превышения установленных нормативов потребления энергетических ресурсов.

В рамках исполнения Комплексного плана мероприятий по повышению энергетической эффективности экономики Российской Федерации^[3], Минэкономразвития России утвердило форму и порядок представления декларации о потреблении энергетических ресурсов^[4]. На сайте ведомства^[5] размещена Инструкция по заполнению декларации, а также примеры ее заполнения. Министерство подготовило и опубликовало методические рекомендации по организации ОИВ субъектов РФ работы по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в соответствии с обновленными требованиями законодательства, как по общим, так и по отдельным направлениям этой работы. Таким образом, на федеральном уровне определены единые подходы к организации и проведению соответствующей деятельности, придерживаться которых обязаны все органы госвласти, органы МСУ, государственные и муниципальные учреждения.

Условия для исполнения требований законодательства

Сравнительный анализ действующих нормативных правовых актов и опубликованных рекомендаций позволяет выделить задачи, без решения которых реализация установленных требований не представляется возможной. В первую очередь, необходимо отметить обширность и разнообразие перечня сведений об объектах имущества государственной (муниципальной) собственности, учет и мониторинг которых необходимо обеспечить учреждениям и органам власти.

Так, декларация о потреблении энергетических ресурсов (далее декларация), которую обязаны представлять субъекты декларирования, включает детальнейшие сведения о количестве и техническом описании объектов эксплуатации. Необходимо располагать сведениями, характеризующими результаты эксплуатации конкретных объектов, вести учет мер, реализуемых в рамках госполитики по энергосбережению, включая объемы и итоги договорной деятельности, динамику численности пользователей помещений и т.д. Эти данные должны давать полное представление как о конкретных учреждениях, так и агрегированно, в разрезе отдельных отраслей и (или) иных группировок.

Рекомендуемые для использования методические документы, в дополнение к сведениям декларации, предусматривают необходимость учета и мониторинга иной дополнительной информации в отношении объектов эксплуатации, включая ее группировку по различным направлениям. Так, методические рекомендации по организации ОИВ субъектов РФ работы по энергосбережению и повышению энергетической эффективности доведены письмом Минэкономразвития России от 3 июля 2019 года № 21641-МР/Д05и. Документ предусматривает необходимость утверждения минимального перечня работ по капитальному ремонту, обеспечивающему повышение энергетической эффективности объектов бюджетной сферы, что, соответственно, требует создания системы управления техническим обслуживанием и ремонтом (ТОиР). Согласно приказу Минэкономразвития России от 15 июля 2020 года № 425, порядок определения целевого уровня снижения суммарного объема потребляемых ресурсов предусматривает необходимость использования сведений, характеризующих среднегодовую полезную площадь в динамике ее изменения, включая период эксплуатации увеличенной или выбывшей полезной площади зданий, сооружений и помещений и т.д. Расчет значений обязательных целевых показателей в государственном секторе в соответствии с обновленными требованиями к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергоэффективности необходимо осуществлять с учетом сведений, характеризующих общую площадь зданий и помещений по видам назначения (постановление Правительства РФ от 11 февраля 2021 года № 161). Все это требует организации соответствующего учета и обеспечения возможности группировки и варьирования показателей, характеризующих параметры государственного (муниципального) имущества, а также результаты его эксплуатации.

Еще одной серьезной задачей, требующей решения при планировании деятельности по реализации установленных требований в сфере энергоэффективности, является обеспечение организации учета договорной деятельности по конкретному объекту эксплуатации (с учетом специфики заключаемых договоров (контрактов) и с учетом внебюджетных источников). Дело в том, что общими проблемами для бюджетного сектора продолжают являться:

• значительный физический и моральный износ энергетического оборудования и сетей;
• высокие потери при передаче и потреблении тепловой и электрической энергии и воды, высокий расход первичных энергоресурсов;
• отсутствие технических знаний и профессиональных специалистов для решения задач, которые не являются ключевыми для деятельности бюджетного сектора.

Устранение этих проблем требует значительных расходов, но бюджетные ресурсы ограничены. Вместе с тем, упомянутые факторы характерны не только для нас, с необходимостью их решения сталкиваются практически все страны мира. Международный опыт свидетельствует об эффективности схем ГЧП для достижения требуемого энергосберегающего эффекта, где практикуется частичное и полное принятие на себя расходов по модернизации бюджетного учреждения частной энергосервисной компанией (далее ЭСКО). Однако энергосервисные договоры (контракты) довольно специфичны и требуют организации и проведения обособленного учета.

Возможности энергосервиса

Энергосервисная деятельность к настоящему времени получила широкое распространение в странах Европейского союза, США и Китае. Так, в 2014 году рынок энергосервиса составил в США около 5,3 миллиарда долларов, в 2015 году: в ЕС — 2,7 миллиарда долларов, в Китае — 48,1 миллиарда долларов. Энергосервисные проекты, реализуемые в государственном (учреждения образования, здравоохранения, административные здания) и коммунальном секторах этих стран, направлены на повышение энергоэффективности в системах освещения, отопления, вентиляции и кондиционирования, улучшение теплоизоляции внешней оболочки зданий и тому подобного^[6]. Правительства ведущих стран мира прилагают усилия для развития энергосервисной деятельности.

В нашей стране энергосервис также рассматривается как ключевой механизм в реализации эффективной политики продвижения энергоэффективности, включая бюджетный сектор. Практически все документы, включая базовый Федеральный закон от 23 ноября 2009 года № 261‑ФЗ, содержат положения о необходимости использования этого механизма. В перечень ожидаемых результатов реализации подпрограммы Д «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности» госпрограммы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» включен такой показатель как «Прирост объема заключенных энергосервисных договоров (контрактов) в бюджетном секторе по отношению к предыдущему году — 4,5% к 2024 году».

В общепринятом смысле энергосервис представляет собой проведение исполнителем за свой счет действий, направленных на снижение затрат заказчика на энергоресурсы и повышение энергетической эффективности их использования. В результате заказчик получает экономию ресурсов, включая денежную (экономический эффект), а доход исполнителя заключается в получении от заказчика части достигнутой экономии в течение нескольких лет. На рисунке 1 приведены этапы типового проекта ЭСКО в рамках реализации энергосервисного договора (контракта).

Рассматривая этапность работ ЭСКО, представляется важным учитывать следующий факт. Госзаказчик, располагающий к моменту начала работ актуальными детализированными данными об инженерной инфраструктуре (системах), приборах учета коммунальных услуг, конструктивных элементах государственного (муниципального) имущества, информацией об использовании помещений и размещении в них сотрудников и оборудования, имеет возможность сократить расходы на оплату сторонней организации работ по инвентаризации соответствующих объектов при проведении энергоаудита.

Говоря об особенностях реализации энергосервиса в бюджетном секторе нельзя не отметить и тот факт, что с учетом периода окупаемости энергосберегающих мероприятий срок реализации энергосервисных договоров может превысить сроки бюджетного цикла (три года). Однако, как показывает практика, используемые органами власти и учреждениями инструменты не всегда обеспечивают возможность планирования, включая контрактную деятельность сверх этих сроков. Кроме того, необходимо организовать учет величины получаемой экономии, которая должна быть обеспечена в результате исполнения энергосервисного договора (план/факт), а также ведение расчетов с ЭСКО, исходя из условий договоров.

Несмотря на общепризнанную эффективность, в силу разных причин широкое распространение в нашей стране энергосервисные мероприятия пока не получили. По данным государственных докладов о состоянии энергосбережения и повышении энергетической эффективности в Российской Федерации, совокупная стоимость энергосервисных договоров (контрактов) в 2019 году составила 17,4 миллиарда рублей. В 2018 году заключено 777 энергосервисных контрактов (с учетом контрактов в отношении МКД и объектов ЖКХ), в 2019 году их суммарное количество сократилось. Вместе с тем, анализ открытых источников свидетельствует о том, что в бюджетном секторе применение данного инструмента по-прежнему востребовано.

Например, практику заключения таких договоров активно использует Белгородская область. Первые контракты по модернизации систем энергообеспечения в учреждениях социальной сферы сроком на семь лет в регионе были заключены в 2016 году (26 общеобразовательных школ Белгородского района). К началу 2020 года введено в эксплуатацию энергосберегающее оборудование уже в 109 бюджетных учреждениях. За II полугодие 2019 года сэкономлено около 15 миллионов рублей^[7]. В ближайшие три года планируется заключать по 50 контрактов ежегодно, при этом объем экономии бюджетных учреждений ожидается в сумме 130 миллионов рублей.

В Сургуте Тюменской области к концу 2020 года завершены работы по модернизации системы освещения в отдельных образовательных учреждениях. По оценке партнера, объем электропотребления на нужды освещения снизится на 60% по сравнению с базовым потреблением электроэнергии прошлого года. В текущем году контракты заключили около 30 муниципальных образовательных учреждений Республики Коми, что позволило привлечь для модернизации систем освещения и отопления бюджетных объектов более 95 миллионов рублей внебюджетных инвестиций^[8].

Новые результаты — новые перспективы

Описанные факторы свидетельствуют о том, что важнейшим условием для успешного решения задач по энергосбережению и повышению энергоэффективности является применение комплексного подхода. Это вызвано наличием различных причин, обусловленных как особенностями конкретного объекта, в отношении которого проводятся мероприятия, так и кругом полномочий, исполняемых государственными и муниципальными учреждениями, органами госвласти и МСУ. На рисунке 2 приведен укрупненный перечень видов деятельности участников в рамках энергосбережения и повышения энергетической эффективности в бюджетном секторе, сформированный по результатам анализа бизнес-процессов, реализация которых необходима в целях выполнения требований законодательства.

Анализируя приведенный перечень, следует отметить, что, по сути, речь идет о необходимости использования механизма, позволяющего обеспечить централизованное управление эксплуатацией как государственного (муниципального) имущества, так и имущества госкомпаний и других организаций с госучастием, задействованных в соответствующей деятельности, в масштабах публично-правового образования. При этом должна быть обеспечена возможность оперативного взаимодействия разных групп участников. Поскольку в процессах участвуют сотрудники и руководители эксплуатационных, инженерно-технических служб государственных, муниципальных учреждений, госкомпаний, иных организаций, отраслевых и финансовых органов исполнительной власти субъектов РФ и органов МСУ. Наиболее существенной причиной создания такого механизма является возможность получения и сохранения актуальной информации об объектах эксплуатации, что напрямую влияет на оперативность и эффективность принятия управленческих решений.

По оценке отдельных экспертов потенциал государственных бюджетных учреждений по экономии тепловой и электрической энергии сопоставим с потенциалом многоквартирных домов (МКД). В этой связи представляется, что возможные издержки по созданию необходимых условий для реализации установленных требований не окажут существенного влияния на общие результаты.

Результатом реализации мероприятий по повышению энергетической эффективности, помимо экономического результата, всегда является внедрение новых технологий. Это предоставляет органам власти и подведомственным учреждениям качественно новые возможности как для взаимодействия с субъектами отраслей топливно-энергетического комплекса, так и для управления публично-правовым образованием в целом.

В этой связи следует учитывать, что реализация передовых технологических решений, предусмотренных отраслевыми стратегическими документами в сфере энергетики, предусматривает принципиальное изменение качества оказываемых услуг, возникновение новых бизнес-моделей взаимодействия с потребителями. Примером новых решений могут служить смарт-контракты (умные контракты) на платформе блокчейн, внедряемые в систему расчетов в электроэнергетике. Основными их преимуществами являются скорость расчетов по факту потребления и высокий потенциал для экономии (снижение цены электроэнергии за счет отказа от услуг сбытовых компаний (посредников)).

Значительные резервы экономии может дать внедрение концепции умных городов, основанной на интеллектуализации их управляющих инфраструктурных подсистем за счет внедрения передовых цифровых и инженерных решений. Публично-правовые образования, обеспечившие начальный уровень для технологической трансформации, в том числе необходимое количество и качество данных, уже сейчас могут участвовать в реализации соответствующих проектов в рамках ведомственного проекта Минстроя России «Умный город». Несмотря на то что упомянутые технологии находятся еще на этапе экспериментов и пилотирования, в ближайшем будущем они войдут в реальную жизнь и могут стать полезным инструментом в деятельности бюджетного сектора.