За время действия главы 24.1 Бюджетного кодекса (с 1 января 2006 года) и Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83‑ФЗ (с 1 января 2011 года) проблемные вопросы организации исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ по обязательствам казенных учреждений, а также бюджетных и автономных учреждений неоднократно являлись предметом рассмотрения на страницах юридической прессы. В настоящей статье предпринята попытка обозначить предпосылки законодательных изменений и новаций бюджетного законодательства в части организации исполнения отдельных видов исполнительных документов, а именно, выданных на основании судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ.
Людмила Петровна МАЗУРОВА, руководитель УФК по Кемеровской области — Кузбассу
Следует отметить, что вопрос организации исполнения судебных актов по искам к Пенсионному фонду РФ (его территориальным органам), Фонду социального страхования РФ (его территориальным и центральным отраслевым отделениям), Федеральному фонду обязательного медицинского страхования, территориальным государственным внебюджетным фондам (далее также — государственные внебюджетные фонды, Фонды) длительное время оставался за рамками регулирования бюджетного законодательства. Необходимость законодательного регулирования вышеуказанного вопроса возникла с момента внесения изменений Федеральным законом № 104‑ФЗ[1] в статью 168 БК РФ. Согласно им с 1 января 2014 года органам управления государственными внебюджетными фондами РФ и территориальными государственными внебюджетными фондами предоставлено право осуществлять исполнение своих бюджетов через органы Федерального казначейства на основании соглашений. Однако порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов определен не был.
До 1 января 2021 года нормативное регулирование охватывало только процедуры исполнения судебных актов:
- по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных казенных учреждений, бюджета субъекта по обязательствам казенных учреждений субъекта РФ, местного бюджета по денежным обязательствам муниципальных казенных учреждений),
- по искам к Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов;
- по искам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок;
- предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетных и автономных учреждений.
Эти процедуры регламентировались главой 24.1 Бюджетного кодекса и Федеральным законом № 83‑ФЗ соответственно.
Регулировать должен БК РФ?
Государственные внебюджетные фонды, исходя из признаков юридического лица, также относятся к учреждениям. На органы управления государственными внебюджетными фондами распространяются нормы Бюджетного кодекса, определяющие особенности правового положения казенных учреждений (статья 161 БК РФ). Следовательно, к ним может быть применим термин «казенные учреждения». В силу статьи 10 Бюджетного кодекса бюджеты государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов относятся к бюджетам бюджетной системы РФ. В то же время государственные внебюджетные фонды не финансируются из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ. Фонды имеют свои бюджеты, взыскания на средства которых также предусматриваются судебными решениями. И, конечно, логично было ожидать, что порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов, должен быть в зоне регулирования бюджетного законодательства.
Необходимо отметить, что отсутствие порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов до 1 января 2021 года отнюдь не означало, что указанные судебные акты не исполнялись до внесения соответствующих дополнений в главу 24.1 Бюджетного кодекса.
Так, Федеральное казначейство в связи с переводом на кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов территориальными органами Федерального казначейства направило в адрес последних письмо от 30 декабря 2013 года № 42-7.4-05/9.3-895. До управлений была доведена информация о том, что до принятия дополнений в главу 24.1 Бюджетного кодекса по искам к Пенсионному фонду РФ (его территориальным органам), Фонду социального страхования РФ (его территориальным и центральным отраслевым отделениям), Федеральному фонду обязательного медицинского страхования, территориальным государственным внебюджетным фондам исполнение судебных актов осуществляется непосредственно указанными фондами или территориальными органами Федеральной службы судебных приставов в соответствии с Федеральным законом от 2 октября 2007 года № 229‑ФЗ «Об исполнительном производстве».
Судебная практика неоднозначна
Поскольку вступившие в законную силу судебные акты являются обязательными для всех без исключения органов государственной (муниципальной) власти, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории РФ (часть 2 статьи 13 ГПК РФ, часть 1 статьи 16 АПК РФ, часть 1 статьи 16 КАС РФ), судебные органы неоднократно выражали позицию, согласно которой «реализация права взыскателя на получение взысканных в его пользу денежных средств не могла быть поставлена в зависимость от временного отсутствия механизма реализации его прав в соответствии с бюджетным законодательством». Однако по вопросу определения органа, уполномоченного на организацию исполнения требований исполнительных документов, должниками по которым являлись учреждения государственных внебюджетных фондов, правовая позиция судебных органов длительное время не была однозначной, действиям уполномоченных органов давалась зачастую диаметрально противоположная оценка.
Логично ожидать, что порядок исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов, должен быть в зоне регулирования бюджетного законодательства
Так, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 21 мая 2015 года № Ф06-23379/2015 оставило без изменения судебные акты нижестоящих судов по делу № А12-36452/2014, признавших правомерными действия территориального органа Федерального казначейства по возврату исполнительного документа о взыскании денежных средств с государственного учреждения Пенсионного фонда РФ по причине отсутствия в бюджетном законодательстве порядка исполнения таких исполнительных документов.
В 2019 году Верховный Суд определением от 11 октября 2019 года № 305-ЭС19-17320 отказал в передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда кассационной жалобы территориального органа Федерального казначейства на судебные акты нижестоящих судов, признавшие незаконными действия по возврату исполнительных документов в связи с отсутствием порядка исполнения.
Из определений Верховного Суда РФ от 27 июня 2017 года № 303-КГ17-7272, от 19 сентября 2017 года № 302-КГ17-12350
«...выводы судов об отсутствии у судебного пристава-исполнителя законных причин для отказа в возбуждении исполнительного производства и о возможной реализации прав взыскателя посредством обращения с исполнительным документом в службу судебных приставов для исполнения исполнительного документа в порядке, определенном Законом об исполнительном производстве, являются верными»;
«...исходя из того, что законодатель не определил порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов, и до внесения соответствующих дополнений в главу 24.1 БК РФ возможность исполнения таких судебных актов территориальными подразделениями Федеральной службы судебных приставов не исключена, установив, что управлением исполнительный лист возвращен обществу в связи с отсутствием порядка исполнения органами Федерального казначейства исполнительных документов в отношении должников — государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, суды пришли к выводу о правомерности обращения общества в службу судебных приставов для реализации своего права на исполнение исполнительного документа и законности постановления судебного пристава о возбуждении исполнительного производства».
Согласно правовой позиции, изложенной в определениях Верховного Суда РФ от 27 июня 2017 года № 303-КГ17-7272, от 19 сентября 2017 года № 302-КГ17-12350, до внесения соответствующих дополнений в главу 24.1 БК РФ не исключалась возможность исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов, территориальными подразделениями Федеральной службы судебных приставов.
Точка Верховного Суда
Окончательную точку в рассматриваемом вопросе поставил Верховный Суд в постановлении пленума Верховного Суда от 28 мая 2019 года № 13 «О некоторых вопросах применения судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, связанных с исполнением судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», указав в абзаце третьем пункта 1 постановления, что «...механизм принудительного исполнения, закрепленный Федеральным законом от 2 октября 2007 года № 229‑ФЗ „Об исполнительном производстве“ (далее — Закон об исполнительном производстве), не используется, кроме случаев, установленных Кодексом. При поступлении исполнительного документа, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, судебный пристав-исполнитель отказывает в возбуждении исполнительного производства на основании пункта 8 части 1 статьи 31 Закона об исполнительном производстве». И далее, в абзаце третьем пункта 19, разъяснено, что поскольку правила статьи 161 БК РФ, регламентирующие правовое положение казенных учреждений, согласно пункту 11 указанной статьи распространяются на органы государственной власти, местного самоуправления и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства РФ, устанавливающих их полномочия, то исполнение исполнительных документов по денежным обязательствам этих органов также осуществляется в порядке, предусмотренном главой 24.1 БК РФ.
Правовая позиция, изложенная в постановлении Арбитражного суда Московского округа от 16 июля 2019 года по делу № А40-261604/2018, постановлении Седьмого Арбитражного апелляционного суда от 4 февраля 2021 года № 07АП-6628/2020, уже соответствует указанной выше правовой позиции Верховного Суда и исключает возможность исполнения судебных актов территориальными подразделениями Федеральной службы судебных приставов. Объяснение: должник в исполнительном производстве — орган управления государственным внебюджетным фондом, следовательно, исполнение исполнительного документа в отношении должника должно производиться в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом.
Правовая коллизия
Нужно отметить, что длительное время затруднения при определении уполномоченного органа и процедуры исполнения возникали у всех участников правоотношений. Судебные споры инициировали как взыскатели, так и должники по исполнительным документам. Должностные лица службы судебных приставов в одних случаях принимали такие документы к исполнению, в других отказывали в возбуждении исполнительного производства.
Анализ судебной практики показывает, что в основном имевшие место правоприменительные коллизии были обусловлены именно пробелом в правовом регулировании вопросов исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на бюджетные средства по обязательствам государственных внебюджетных фондов. С одной стороны, часть 2 статьи 1 Федерального закона от 2 октября 2007 года № 229‑ФЗ «Об исполнительном производстве» определяет, что условия и порядок исполнения судебных актов по передаче гражданам, организациям денежных средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ устанавливаются бюджетным законодательством РФ. Аналогично пункты 2 и 3 статьи 239 Бюджетного кодекса регламентируют, что обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ на основании судебных актов производится в соответствии с главой 24.1 кодекса и не осуществляется службой судебных приставов, за исключением установленных им случаев. То есть, исходя из буквального толкования указанных норм, правовой режим «иммунитет бюджетов» распространяется и на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов, относящихся, в силу статьи 10 БК РФ к средствам бюджетов бюджетной системы РФ. С другой стороны, исполнение судебных актов о взыскании денежных средств по обязательствам Фондов в порядке, установленном бюджетным законодательством, не представлялось возможным, ввиду отсутствия соответствующей нормы в БК РФ.
Пробел восполнен
В настоящее время Федеральным законом от 27 декабря 2019 № 479‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части казначейского обслуживания и системы казначейских платежей» в статьи 242.3, 242.4, 242.5 БК РФ внесены дополнения и изменения. Они восполнили пробелы в законодательстве в части организации исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов. В соответствии со статьей 2 этого закона указанные дополнения и изменения вступили в силу с 1 января 2021 года.
Изменения, внесенные в БК РФ, восполнили пробелы в законодательстве в части организации исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов
Следует отметить, что порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов аналогичен порядку исполнения судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных казенных учреждений, бюджета субъекта по обязательствам казенных учреждений субъекта РФ, местного бюджета по денежным обязательствам муниципальных казенных учреждений.
Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства государственных внебюджетных фондов производится на основании исполнительных документов (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, а также в соответствии с установленными законодательством РФ требованиями к исполнительным документам, срокам их предъявления, перерыву срока, восстановлению пропущенного. К исполнительному документу (за исключением судебного приказа), направляемому для исполнения судом по просьбе взыскателя или самим взыскателем, должны быть приложены копия судебного акта, на основании которого он выдан, а также заявление взыскателя с указанием реквизитов его банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.
Правовая позиция, изложенная в постановлении Арбитражного суда Московского округа от 16 июля 2019 года по делу № А40-261604/2018, постановлении Седьмого Арбитражного апелляционного суда от 4 февраля 2021 года № 07АП-6628/2020
«...суд кассационной инстанции отмечает, что в соответствии с правовой позицией, изложенной в п. 19 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 мая 2019 года правила статьи 161 Бюджетного кодекса, регламентирующие правовое положение казенных учреждений, согласно пункту 11 указанной статьи распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации, устанавливающих полномочия указанных органов, поэтому исполнение исполнительных документов по денежным обязательствам этих органов также осуществляется в порядке, предусмотренном главой 24.1 БК РФ... судебный пристав-исполнитель правомерно отказал в возбуждении исполнительного производства»;
«...должник в исполнительном производстве — Государственное учреждение — управление Пенсионного фонда Российской Федерации в г. Кемерово Кемеровской области (межрайонное) — относится к органам управления государственными внебюджетными фондами, следовательно, исполнение исполнительного документа в отношении должника должно производиться в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации...».
Заявление подписывает взыскатель либо его представитель. Если подписывает представитель, то к заявлению должна быть приложена доверенность или нотариально удостоверенная копия доверенности или иного документа, подтверждающего полномочия представителя. Дубликат исполнительного листа направляется на исполнение вместе с копией определения суда о его выдаче.
Схематично процесс организации исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов представлен на рисунке:
Довести до логического конца
Безусловно, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов существенно снизит количество спорных ситуаций, которые ранее разрешались в судебном порядке. Кроме того, он будет способствовать своевременному и правильному исполнению судебных актов, с соблюдением прав как взыскателей — граждан и организаций, так и должников — государственных внебюджетных фондов.
Тем не менее небольшая еще практика применения порядка дает повод предположить, что возможно возникновение ситуаций, при которых исполнение судебных актов будет затруднено. Так, поскольку до 1 января 2021 года исполнительные документы по денежным обязательствам Фондов могли исполняться в добровольном порядке непосредственно Фондами либо службой судебных приставов, на момент вступления в законную силу изменений в главу 24.1 Бюджетного кодекса в Фондах и в службе судебных приставов находились на исполнении неисполненные документы. Между тем оплата по ним, многие из которых носят периодический характер (включая пожизненные выплаты), будет производиться после 1 января 2021 года. То есть складывается такая ситуация, что Фонды будут оплачивать ранее принятые к исполнению исполнительные документы, минуя порядок, установленный БК РФ. Правильным представляется подход, при котором исполнительные листы, исполнение которых начато до вступления в силу изменений в БК РФ, будут продолжать исполняться теми органами, которые их приняли в работу, поскольку законодателем не придана обратная сила рассматриваемым изменениям.
