Стресс-тест для бюджетной устойчивости

Институт реформирования общественных финансов (ИРОФ) провел в Москве свои традиционные, в этом году 18-е, Августовские чтения по общественным финансам. Тема 2021 года — «Бюджетная (не)устойчивость». Эксперты сферы госфинансов обсудили ключевые вопросы бюджетной устойчивости регионов России и перспективы ее повышения.

Формат Августовских чтений радикально отличается от привычных мероприятий. В неформальной обстановке, при отсутствии тайминга и точно заданных тем выступлений, эксперты сферы госфинансов делятся своими размышлениями, мнениями, наработками по горячим, порой даже провокационным темам. Августовские чтения — это не мероприятие для выработки конкретных предложений и готовых ответов, а скорее полет мысли, дискуссия, в которой и определяется направление будущих решений.

Как отметил директор ИРОФ В. В. Климанов, Августовские чтения — мероприятие, по темам которого можно отследить эволюцию в сфере общественных финансов. На первых чтениях, прошедших в 2004 году, участники пытались понять, что же нужно реформировать в сфере общественных финансов, а уже в 2005 году дискуссия строилась вокруг того, как от управления затратами перейти к управлению результатами. В 2007 году разговор шел о корреляции долгосрочного развития территорий с повышением эффективности управления региональными финансами, в 2013-м эксперты погрузились в тему программного бюджета и т. д.

Участники 18-х Августовских чтений пытались понять: что есть бюджетная устойчивость и неустойчивость и как ее оценивать. Таков был и первый вопрос экспертам чтений. Но прежде, до начала диалога, участникам было предложено заполнить короткую анкету, расставив в порядке приоритетности, по их мнению, факторы бюджетной устойчивости региона и назвав свои: диверсифицированная структура экономики, богатство природными ресурсами, инвестиции в структуре расходов, агломерационные эффекты, развитая инфраструктура, значимая роль сферы услуг, дотации от федерального центра, низкий уровень долга, личность/харизма главы региона, наличие квалифицированных кадров.

Устойчивость по формуле

Итак, что же такое бюджетная устойчивость и неустойчивость? Первым на этот вопрос было предложено ответить заместителю министра финансов РФ А. М. Лаврову. По его мнению, устойчивость — это способность системы сохранять свои параметры в условиях неблагоприятных внешних воздействий. «Если система сопротивляется при попытке внешних факторов сбить ее с траектории, не меняет свои характеристики, не падает, не входит в пике, сохраняет позитивные тенденции своего развития, то такую систему можно считать устойчивой», — высказал свое мнение замминистра. В развитие своей мысли он проанализировал устойчивость федерального/регионального бюджета с помощью формулы:

Д — Р = Д (П) = —ИФ = (З — П) + (Р_{з н. п.} — Р_{з к. п.}),

где:

Д — доходы;

Р — расходы;

Д (П) — дефицит (профицит);

ИФ — источники финансирования;

З — заимствования;

П — погашения;

Р з н. п. — резервный фонд на начало периода (остатки на счетах, средства ФНБ);

Р з к. п. — резервный фонд на конец периода.

Теперь представим, что какие-то факторы влияют на бюджетную систему. Например, снижается спрос на углеводородное сырье, соответственно, падают цены и доходы бюджетов (параметр Д). Или другой пример, недавний — значительный рост расходов из-за пандемии коронавируса (параметр Р). Если система начинает поддаваться на такие воздействия и теряет равновесие, то можно говорить о ее неустойчивости. Что может вернуть устойчивость? В первую очередь можно подумать о сокращении расходов (параметр Р). Однако спикер сделал оговорку, что при ближайшем рассмотрении уменьшить расходы, как правило, не получается. Если и есть резерв для сокращения, то он, как правило, небольшой. Далее, возможно, стоит поработать с источниками финансирования (ИФ), для равновесия системы можно увеличить заимствования (З). «Вопрос лишь в том, что один субъект РФ легко может выйти на долговой рынок, а другому по целому ряду причин сделать это невозможно», — отметил Лавров. Вариант отказа от погашения долгов (параметр П) он отмел сразу: «Такой вариант вообще нельзя рассматривать. Один раз отказавшись от погашения обязательств, регион может навсегда обесценить свои рейтинги». В итоге последнее, что остается, — это накопленные резервы (Рз). Можно говорить о том, что масштаб устойчивости системы определяется средствами, накопленными в резерве. Однако и тут не все однозначно и есть о чем поразмышлять. Нужно потратить все до копейки, чтобы восстановить устойчивость системы или оставить какой-то задел? Очевидно, что при принятии того или иного решения будет иметь значение валютная структура резервного фонда (в отношении федерального бюджета), его ликвидность и т. д.

Дотационность = устойчивость?!

Что касается факторов бюджетной устойчивости регионов, то Лавров на первое место поставил дотационность от федерального центра. По мнению замминистра, логика проста: распределяемые на три года дотации сегодня неплохо стабилизируют бюджеты регионов. Да, можно говорить, что бюджеты, зависимые от федеральных средств, несамостоятельны, но при этом более устойчивы, поскольку имеют стабильный объем финансовой помощи. При этом недотационные субъекты РФ при первых же экономических шоках проваливаются по собственным доходам и занимают крайне неустойчивое положение. В связи с чем напрашивается очевидный вывод: регионам-донорам крайне важно иметь свои резервные фонды для обеспечения устойчивости бюджета. «Бюджетный кодекс предписывает регионам формировать такую подушку безопасности, но, пока в моем интуитивном представлении, этим инструментом практически никто не пользуется, — отметил Лавров. — А зря, ведь если экономика чувствует себя неважно, то внутренние заимствования, скорее всего, будут ограниченны. Как правило, в такое время федеральный центр также выходит на этот рынок, соответственно, начинается резкое удорожание заемных средств».

В заключение своего выступления замминистра отметил, что однозначно сказать, устойчив бюджет региона или неустойчив, достаточно сложно. Нужно проанализировать много факторов и параметров. К тому же бюджеты могут быть разноустойчивыми, то есть устойчивыми/неустойчивыми к разным факторам. Он призвал экспертов ИРОФ детально исследовать этот вопрос, проработать сценарии поведения, например, федерального бюджета в тех или иных условиях, и, может быть, даже разработать некий механизм, который бы помог рассчитывать бюджетную устойчивость.

Определения от ИРОФ

Что такое бюджетная устойчивость в понимании экспертов ИРОФ, рассказал Климанов. По его словам, изучив вопрос, исследователи пришли к выводу, что бюджетная (финансовая) устойчивость региона — это экономическая категория, отражающая систему экономических отношений, с помощью которых регион обеспечивает равновесие между доходной базой бюджета и его расходной частью. Это при условии, что основную долю доходов составляют собственные налоговые и неналоговые доходы, а регион инвестирует средства в развитие экономики. Бюджетная устойчивость также характеризуется сбалансированностью денежных доходов и расходов региона и их пропорциональным изменением под воздействием внешних и внутренних факторов для обеспечения реализации полномочий органов власти региона, его социально-экономического и политического развития в перспективе. Бюджетная устойчивость обеспечивает возможность реализации всех региональных планов и программ даже в условиях негативных изменений бюджетного законодательства, собираемости налогов и т. д.

Если есть бюджетная устойчивость, то должна быть и бюджетная неустойчивость. И последний термин, по мнению директора ИРОФ, наиболее интересен для изучения. «Мы посмотрели синонимы слова „неустойчивость“, которых очень много (непостоянство, изменчивость, переменчивость, колебание, переменность), и попробовали написать, что такое бюджетная неустойчивость. Это характеристика публично-правового образования, имеющего такие фискальные проблемы, как резкие перепады в поступлении доходов, ослабленный контроль над расходами, импульсивные пересмотры закона о бюджете. В некоторых регионах закон о бюджете в течение финансового года менялся 11 раз! На наш взгляд, это одна из характеристик бюджетной неустойчивости как таковой», — отметил Климанов.

В рамках этого исследования эксперты института решили сравнить утвержденные расходы второго года планирования с исполненными расходами федерального бюджета за аналогичный год (рисунок 1). На графике отсутствует 2018 год, поскольку в 2016 году принимался однолетний бюджет. «Интересно, что любой выход из кризиса мы всегда представляем очень консервативно — сокращаем бюджетные расходы. Однако на деле они оказываются выше запланированных, так было в начале 2010-х годов, в 2019 году. В эти периоды бюджетные расходы были зажаты, и связано это, наверное, с тем, что Правительство РФ хотело обеспечить ту самую бюджетную устойчивость», — прокомментировал результаты исследования Климанов.

Связь долговой и бюджетной устойчивости

Термин «долговая устойчивость» в отличие от бюджетной, определен в статье 107.1 Бюджетного кодекса. Данная статья, по сути, институционально закрепила методику оценки долговой устойчивости, согласно которой регионы по ряду индикаторов делят на три группы: с высокой долговой устойчивостью (долг меньше 50% доходов бюджета), средней (долг 50–85% доходов) и с низкой долговой устойчивостью. «К регионам, попавшим во вторую и третью группы, применяют меры, которые на самом деле шире, чем просто меры воздействия на долговую политику субъектов РФ, они затрагивают всю бюджетную политику, — рассказала А. А. Михайлова, начальник отдела прикладных экономических исследований ИРОФ. — Мы, воспользовавшись научным представлением о том, что понятие бюджетная устойчивость шире, чем долговая, постарались посчитать индексы долговой и бюджетной устойчивости». В частности, в первый индекс исследователи включили параметры из методики оценки долговой устойчивости, а в индекс бюджетной устойчивости вошли три блока параметров: бюджетные, экономические и институциональные (таблица 2).

Таблица 2. Показатели для расчета бюджетной устойчивости регионов

На основе проведенных расчетов эксперты поделили регионы на три группы по бюджетной устойчивости и сравнили их с группами по долговой устойчивости. «Мы увидели, что вариаций у показателя долговой устойчивости значительно меньше, а в целом сам параметр выше для каждой из групп, — подчеркнула Михайлова. — И максимально бюджетная устойчивость и долговая различаются в третьей группе регионов». Таким образом, если мы руководствуемся только теми параметрами долговой устойчивости, что используют при применении мер, предусмотренных Бюджетным кодексом, то у таких субъектов РФ, как Московская область, Республика Татарстан, Ханты-Мансийский автономный округ, бюджетная устойчивость окажется хуже долговой (таблица 3). В то же время по ряду регионов (регионы Северного Кавказа и юга Сибири) долговые параметры хуже бюджетных.

Таблица 3. Ранги субъектов России по индексам бюджетной и долговой устойчивости и входящим в них показателям

Очевидно, что бюджетная устойчивость и долговая устойчивость — это не одно и то же. Первая дает гораздо больше инструментов в системе госуправления, нежели если просто все сводить к расчету долговых параметров.

Устойчивость: долгосрочная или краткосрочная?

Анализ, наблюдение, изучение данного вопроса привели экспертов к пониманию того, что в русском языке два разных англоязычных термина: sustainability (долгосрочное равновесие между использованием ресурсов и развитием) и resilience (способность противостоять шокам и адаптироваться к изменениям, трансформируя внутреннюю структуру) используются одинаково — устойчивость. Таким образом, Климанов считает, что, когда речь идет о бюджетной устойчивости, необходимо уточнять, о какой именно стоит говорить: об устойчивости против кризиса (резильентности) или о долгосрочной?

С бюджетной устойчивостью также связывают другие понятия, например, «платежеспособность», а также все, что касается долговых вопросов. «Обращаю ваше внимание на то, что и в лексике наших руководителей также появилось понятие „финансовая устойчивость“, — отметил директор ИРОФ. — В этом плане интересно поручение президента к федеральному правительству и к Госсовету: „...предоставить предложение по повышению долгосрочной финансовой устойчивости и самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований“». Очевидно, что термин «бюджетная устойчивость» сегодня прочно входит в обиход.

О. В. ИЗУТОВА