Консервативный подход регионов к бюджетному планированию — политика верная для выживания в период кризиса, но малоэффективная с точки зрения выполнения задач экономического развития. В статье рассмотрены новые форматы взаимодействия региональной исполнительной власти и частных инвесторов для достижения максимальной отдачи в условиях ограниченных ресурсов.
Андрей Дмитриевич ПИСКУНОВ, управляющий директор группы рейтингов органов власти агентства «Национальные Кредитные Рейтинги» (НКР)
В последние годы финансирование инвестиционных программ регионов неоднократно становилось предметом обсуждения на уровне федерального правительства и региональных органов исполнительной власти. В начале 2021 года были высказаны предложения расширить номенклатуру доступных регионам инструментов финансирования, включая инфраструктурные бюджетные кредиты и инфраструктурные облигации. Однако сейчас политика субъектов Федерации в большей степени нацелена на сдерживание роста долговой нагрузки и достаточно консервативное бюджетное планирование. Такой подход вполне оправдан в экстраординарной ситуации экономического кризиса, вызванного пандемией, но его трудно применять для решения задач экономического развития, в том числе путем стимулирования инвестиций с государственным участием. В связи с этим особую важность обретает поиск новых форматов взаимодействия региональной исполнительной власти и частных инвесторов, чтобы достичь максимальной отдачи в условиях ограниченных ресурсов, которыми располагают первые и готовы рисковать вторые.
В 2020 году долговая нагрузка регионов существенно возросла и в ряде случаев вышла за установленные нормативными документами пределы. Долг субъектов Федерации увеличился на 18%, преимущественно за счет наращивания облигационных выпусков (объем +30,8%, доля в региональном долге выросла с 27,9 до 30,9%) и бюджетных кредитов (+24,5%, доля выросла с 42,1 до 44,3%) при практически нулевом изменении объемов банковского кредитования (—1%, доля сократилась с 27,3 до 22,8%).
Бюджетные кредиты
На фоне пандемии и экономического кризиса бюджетные кредиты в 2020 году стали важным инструментом, позволившим субъектам РФ пережить снижение налоговых доходов и избежать неконтролируемого роста коммерческого долга. По оценкам НКР, до 15 регионов России смогут воспользоваться объявленными в послании Президента России Федеральному собранию мерами поддержки субъектов РФ по замещению коммерческих кредитов бюджетными. Предполагается, что весь объем коммерческого долга субъекта РФ, превышающий 25% его собственных доходов, будет замещен федеральными бюджетными кредитами со сроком погашения до 2029 года.
Кроме того, в 2021 году предполагается реструктуризация бюджетных кредитов на сумму около 223 миллиардов рублей для снижения рисков рефинансирования регионального долга. Министерство финансов РФ уже прибегало к подобной мере в 2017 году: бюджетные кредиты были реструктурированы и впоследствии частично списаны, чтобы облегчить долговую нагрузку и позволить субъектам Федерации погасить коммерческий долг. На этот раз регионы имеют право направить средства, высвобождаемые в результате реструктуризации задолженности по бюджетным кредитам, на поддержку региональной экономики и реализацию инвестиционных проектов, включая транспорт общего пользования, строительство аэропортовой инфраструктуры, обеспечение электрической энергией, газом и паром. Вдобавок разрешено вкладывать от 50 миллионов рублей в создание и модернизацию инфраструктуры промышленных парков и технопарков, особых экономических зон, территорий опережающего развития, инновационных научно-технологических центров.
Облигационные выпуски
Первые пять месяцев 2021 года показали, что региональные власти по-прежнему крайне осторожны в отношении долговой нагрузки. По состоянию на начало июня совокупный долг субъектов РФ практически не изменился относительно конца 2020 года (—0,3%), оставшись на уровне 2,4 триллиона рублей. Основной тенденцией остается замещение банковского кредитования, сократившегося на 23%, или 132 миллиарда рублей, облигационными займами (+14%, или 105 миллиардов рублей).
153 млрд. рублей, по расчетам НКР, составлял на начало 2021 года совокупный объем коммерческого долга субъектов РФ, превышающий 25% их собственных доходов
В условиях низких процентных ставок такая долговая политика вполне оправданна, поскольку позволяет удлинить график погашения долга и снизить процентные расходы. Однако оптимизация структуры долга хотя и снижает долговую нагрузку на бюджеты субъектов, не позволяет им вести активную инвестиционную деятельность, так как средства, привлекаемые посредством облигационных займов, используются для погашения имеющихся более дорогих обязательств перед коммерческими банками.
Мнение эксперта
По мнению НКР, предложенная Министерством финансов РФ реструктуризация бюджетных кредитов вряд ли трансформируется в дополнительный рост экономики в субъектах РФ за счет бюджетных инвестиций. Региональные бюджеты в основном ориентированы на социальные расходы, а долговая политика регионов, за редким исключением, сосредоточена на достижении бюджетной устойчивости и контроле долговой нагрузки, а не на усилении экономического роста за счет долгового финансирования.
Динамика роста расходов
Расходы по статье «национальная экономика» в 2020 году увеличились лишь на 245 миллиардов рублей (9%) по сравнению с 2019 годом. Более половины (55%) новых региональных расходов пришлось на дорожное строительство и ремонт, 30% — на транспорт. Положительная динамика затрат на поддержание национальной экономики наблюдалась в 72 регионах, а рекордсменом вновь стала Москва, нарастившая расходы на 75 миллиардов рублей. Вместе с тем расходы субъектов РФ, способные стимулировать экономический рост, остаются достаточно скромными и в большей части сконцентрированы в столичной агломерации и других экономически успешных регионах.
В 2020 году наибольшее увеличение расходов во всех регионах было зафиксировано в здравоохранении и социальной политике: +71% (830 миллиардов рублей) и +24% (636 миллиардов рублей) соответственно. Общая сумма прироста таких затрат приблизительно совпала с увеличением безвозмездных поступлений из федерального бюджета, фактически оплатившего пандемийные траты регионов.
На 2021 год было запланировано сокращение расходной части региональных бюджетов на 3% по сравнению с прошлым годом, до 13,5 триллиона рублей, в основном за счет уменьшения расходов на здравоохранение на 30%. Такое решение основывалось на предпосылке, что пик пандемии пройден и, скорее всего, не потребуется разворачивать и поддерживать дополнительный коечный фонд, закупать медикаменты, расходные материалы и медицинскую технику в экстренном порядке. Однако динамика заболеваемости весной и летом текущего года, скорее всего, потребует от региональных властей наращивания расходов на противоковидные меры или как минимум поддержания финансирования здравоохранения на близком к прошлогоднему уровне.
Эффективные инструменты
Текущие ассигнования на инвестиционные проекты и политика сдерживания долговой нагрузки неспособны обеспечить сколь бы то ни было существенные темпы экономического развития. Исполнительные органы власти в регионах в основном ориентированы на решение социальных задач — обеспечение населения услугами здравоохранения, медицины и мерами социальной защиты. На эти три направления расходуется до 80% региональных бюджетов. Остальные средства тратятся преимущественно на текущий ремонт инженерных и дорожных сетей. Решение стоящих перед субъектами РФ задач развития зачастую требует бóльших ресурсов, полномочий и компетенции властей. Муниципалитеты в этом отношении еще сильнее ограничены в полномочиях и доходах, которыми они могут самостоятельно распоряжаться после покрытия всех первоочередных расходов.
Эффективным инструментом для решения данной проблемы могли бы стать региональные агентства экономического развития с функциями эмитента облигаций и инвестора в региональные проекты совместно с частным капиталом. Практика выпуска народных облигаций субъектами РФ показала востребованность такого финансового инструмента среди мелких частных инвесторов. А целевой характер этих бондов (привязка к конкретному инвестиционному проекту с четко обозначенной задачей и сроком реализации) и большая дробность выпусков (возможность приобретать небольшие пакеты) повысили бы их привлекательность в сравнении с облигационными выпусками субъектов на общие цели, которые в основном скупают крупные инвесторы.
Еще одним направлением развития рынка регионального долга могли бы стать зеленые облигации, за счет которых финансируются экологические проекты. В условиях растущей популярности ESG-финансирования востребованность таких облигаций инвесторами будет высокой. В настоящий момент выпуск классических зеленых облигаций субъектами РФ затруднен в силу принципа единства кассы, не позволяющего отделять привлекаемые в рамках выпуска средства от прочих средств финансирования бюджета. Между тем зеленые финансовые инструменты предполагают не только целевой характер расходования средств (исключительно для целей улучшения состояния окружающей среды), но и обособленный учет привлеченных средств и регулярную отчетность о соблюдении этих двух требований. В данном случае решением могло бы стать создание региональных экологических агентств (по аналогии с агентствами экономического развития) с четкими полномочиями и возможностью самостоятельного привлечения, использования и учета средств отдельно от региональных бюджетных средств на другие нужды.
Практика выпуска народных облигаций субъектами РФ показала востребованность такого финансового инструмента среди мелких частных инвесторов
Необходимыми условиями для эффективной работы экологических агентств и агентств экономического развития являются гарантирование их обязательств субъектом-учредителем и наличие банка, готового не только взять на себя функции андеррайтера, но и обеспечить достаточную ликвидность этих бумаг на рынке. Одной из причин популярности народных облигаций у населения стала возможность их продажи банку до срока погашения без потери стоимости.
