Инерция мышления заставляет нас считать закупки у единственного поставщика чем-то неэффективным, а то и вовсе недопустимым. На самом деле это такой же способ закупки, как и все остальные. Важно лишь верно понимать как порядок его применения, так и пределы его эффективности.
Дмитрий Александрович КАЗАНЦЕВ, руководитель департамента правовой экспертизы B2B-Center, кандидат юридических наук
В самом первом приближении закупка у единственного поставщика — это приобретение продукции без конкуренции. Такой взгляд несколько поверхностный, поскольку отсутствие формализованной конкурентной процедуры далеко не всегда означает «купить у первого попавшегося». Прежде всего важно понять: всегда ли дурна практика таких закупок?
Если обратиться к Закону № 44‑ФЗ, который принято считать самым строгим и самым продвинутым в корпусе закупочных норм, то в статье 93 можно увидеть довольно обширный перечень оснований для закупки у единственного поставщика. Более того, если изучить историю развития статьи, то можно заметить, что перечень этот периодически расширяется. Какие же закупки даже по правилам контрактной системы можно проводить у единственного поставщика? Это и закупки относительно небольших объемов. Это и закупки на неконкурентных рынках. Это и приобретение отдельных категорий продукции вроде театрального реквизита или преподавательских услуг. Более того, на практике и многие закупки, объявленные одним из конкурентных способов, заканчиваются именно закупкой у единственного поставщика.
Аналогичным образом дело обстоит и в иных отраслях закупок. И субъекты Закона № 223‑ФЗ, и коммерческие заказчики проводят закупки у единственного поставщика. Разница с контрактной системой лишь в том, что в отличие от госзаказчиков они самостоятельно определяют случаи проведения таких закупок. Правда, как правило, в значительной части эти перечни повторяют содержание статьи 93 Закона № 44‑ФЗ и лишь от силы на треть состоят из дополнительных оснований, обусловленных отраслевой или территориальной спецификой.
Случаи проведения закупки у единственного поставщика
Каковы же основные ситуации, в которых закупки у единственного поставщика не просто уместны, но и прямо санкционированы Законом № 44‑ФЗ. При внимательном рассмотрении почти все они укладываются в несколько простых правил.
Закупка на неконкурентных рынках. Самым очевидным примером является закупка услуг субъектов естественных монополий или органов государственной власти. Можно сколько угодно объявлять аукцион на подключение конкретного здания к электросетям или на оформление загранпаспортов для сотрудников — исполнитель в обоих случаях всегда будет только один. Так какой смысл тогда в конкурентной процедуре? Проще, быстрее, а с учетом организационных издержек даже и дешевле будет обратиться сразу к этому исполнителю.
Есть и менее очевидные ситуации, укладывающиеся, по сути, в то же правило. Так, рынок может быть де-факто монополизирован не глобально, а на определенной территории (вспомним, например, закупку ГСМ в условиях Крайнего Севера). Рынок может быть фактически поделен между несколькими производителями даже несмотря на то, что никто из них формально не является естественной монополией. И, наконец, даже безо всяких сговоров монопольным будет предложение о покупке или аренде конкретного объекта недвижимости или конкретного объекта интеллектуальной собственности.
Можно продолжать перечень случаев, в которых конкуренции предложений в принципе быть не может. В целом этим же правилом охватываются и случаи заключения договора с единственным поставщиком по итогам конкурентной закупки, в рамках которой только одно предложение было признано соответствующим требованиям закупочной документации. Правда, подобная ситуация является основанием для серьезного ретроспективного анализа. Почему не появилось других предложений? Не была ли закупка изначально заточена под конкретного поставщика? И если так, то зачем было тратить усилия на имитацию конкурентной процедуры с заведомо предопределенным результатом?
Следующее очевидное основание для проведения закупки у единственного поставщика — это масштаб закупки. Например, при закупке на 100 и даже на 200 тысяч рублей организация аукциона почти наверняка потребует от заказчика расходов больше, чем сумма даже самой рекордной экономии. Не стоит забывать о том, что любая конкурентная процедура — это рабочее время целой группы сотрудников, которое оплачивается заказчиком. И коли так, то отказ от конкурентной процедуры в описанных выше ситуациях парадоксальным образом становится методом экономии средств заказчика.
Тесно примыкает ко второму основанию ситуация с низкой эластичностью ценообразования на рынке закупаемой продукции. Эти обстоятельства заказчику особенно важно увидеть еще при подготовке закупки, а точнее, на стадии анализа потребности. Так, предложения могут поступить от нескольких поставщиков. Но если они незначительно отличаются как по качеству, так и по цене, то мы снова имеем ситуацию, в которой заказчик по итогам конкурентной процедуры больше потратит, чем сэкономит.
Наконец, не стоит забывать о ситуациях, в которых цель экономии нивелируется более высокой целью. Примером этого в Законе № 44‑ФЗ являются работы по мобилизационной подготовке и не только они. Тем же правилом необходимо руководствоваться и при закупке для предотвращения аварии: ведь если авария случится, то никакая экономия, достигнутая по результатам аукциона, не покроет фактических убытков от упущенного времени.
Конкуренция в закупке эффективна лишь там, где эффект от ее использования окупает затраты на ее применение
Последнее правило может казаться расплывчатым. Действительно, им охватываются и срочные закупки, и приобретение уникального оборудования, и многие другие ситуации. Применение этого правила имеет и очевидную отраслевую специфику: та продукция, которая является серийной и рутинной для одной отрасли, может быть критически важной для другой — и значит, в первом случае эффективнее будет конкурентная закупка, а во втором случае — закупка у единственного поставщика. И именно отраслевая специфика и риск произвольного использования предопределяют необходимость описания, например, в положении о закупках исчерпывающего перечная оснований для использования данного правила.
Если действительно лучший поставщик известен до проведения конкурентной закупки, то самым эффективным будет сразу пойти и купить у него
В общем и целом можно сделать вывод о том, что конкурентная закупка является нормой для эффективной закупки. Но только эффективность закупки нельзя обеспечить бездумным применением этого правила. Там, где сумма временных издержек, организационных усилий, прямых и косвенных расходов, связанных с организацией конкурентной процедуры, не окупается снижением цены или повышением качества предложения по итогам такой процедуры — там более эффективным способом является закупка у единственного поставщика.
Варианты закупок у единственного поставщика
Велик соблазн поставить знак тождества между понятиями «закупка у единственного поставщика» и «закупка у произвольно найденного поставщика». Действительно, с точки зрения функциональности той же единой информационной системы разницы между этими понятиями не существует. Однако с точки зрения эффективной организации закупочной работы заказчику необходимо понимать различные варианты определения того самого единственного поставщика.
Купить у первого попавшегося (вариант — у того, кого предложил инициатор закупки) является наиболее архаичным вариантом закупки у единственного поставщика. Он и в самом деле может быть уместным, если речь идет о сверхсрочной закупке (трубы вот-вот прорвет, нужно бежать в ближайший магазин) или о действительно мелкой закупке (бензин в баке заканчивается, водителю нужно заехать на ближайшую АЗС). В остальных случаях кандидатура единственного поставщика должна быть обоснована.
Если речь идет о монопольном предложении — будь то продукция естественных монополий или уникальное оборудование, — то сама эта монопольность и будет обоснованием кандидатуры поставщика. Здесь, правда, критически важно оценить: какие именно требования технического задания привели к тому, что этот, и только этот поставщик выступает в качестве единственного? Дабы фактором уникальности не маскировалась банальная заточка, критически важно еще до объявления закупки прорабатывать потребность ее инициатора именно с точки зрения возможности использования различной продукции для удовлетворения этой потребности.
Самой простой профилактикой данного риска кажется ограничение объемов уникальных закупок. Это может быть ограничение по сумме конкретной закупки или по суммарному объему таких закупок за год. В целом некоторое время мера может работать. Но она временная и без проработки потребности на предмет действительной уникальности пути ее удовлетворения заказчик рано или поздно скатится в одну из двух крайностей: исполнители либо научатся исчерпывать предоставленные им лимиты до дна независимо от фактической уникальности закупаемой продукции, либо в силу наличия тех же самых лимитов будут замещать часть действительно уникальной продукции суррогатами.
Наконец, не нужно забывать о возможности использования для определения кандидатуры единственного поставщика упрощенных конкурентных процедур. Это может быть банальный обзвон или изучение прайс-листов нескольких поставщиков. Это могут быть блиц-переговоры с каждым поставщиком или со всеми вместе. От полноценной конкурентной процедуры такое сравнение отличается принципиально меньшими затратами времени и организационных усилий. Ведь у заказчика есть техническое задание, но нет ни закупочной документации, ни формализованного сопоставления предложений.
Закупка у единственного поставщика — это эффективный способ закупки, если применять его в строго определенных и обоснованных случаях
Минимизировать риск субъективности при таком упрощенном сопоставлении до известной степени способны современные электронные инструменты упрощенной закупки. Они могут носить разные названия — «каталог», «агрегатор», «маркетплейс» — и основываться на разных, хотя и близких между собой принципах ранжирования предложений. Суть в том, что такое ранжирование всегда автоматизировано. Выбор конкретного поставщика остается за человеком, но вот систематизированный перечень релевантных поставщиков, расположенных в порядке привлекательности согласно заданным параметрам, предоставляет человеку машина.
Как бы то ни было, закупка у единственного поставщика не заслуживает шельмования. Куда лучше не избегать данного способа закупки, а понимать его и эффективную область его применения. И использовать его именно для экономии средств заказчика и повышения качества закупки в тех уникальных ситуациях, в которых конкурентные закупки с этими задачами не справляются.
