Реформа системы ценообразования на взгляд аудитора

Строительная отрасль — это зеркало экономики. И в период нестабильной экономической ситуации вопрос ценообразования в этой отрасли стоит очень остро. Недавно Счетная палата РФ завершила анализ реализации мероприятий по реформированию системы ценообразования и сметного нормирования в строительной отрасли за период 2019–2020 годов и пять месяцев текущего года. О том, к каким выводам по результатам исследования пришли аудиторы, рассказала Наталья Александровна ТРУНОВА, аудитор Счетной палаты Российской Федерации.

— Наталья Александровна, как давно вопросы ценообразования в строительстве находятся в сфере пристального внимания Счетной палаты?

— Уже давно. Впервые на недостатки действующей модели ценообразования в строительстве Счетная палата указала в 2015 году по итогам своей проверки. Тогда же Президент РФ поручил Правительству России разработать план реформирования системы, закрепив его основные положения в соответствующем федеральном законе^[1].

В 2016 году правительство приняло план мероприятий, который предусматривал полный переход на ресурсный метод определения сметной стоимости к 2019 году. Однако анализ 2018 года показал, что ситуация в этой сфере практически не изменилась, система определения сметной стоимости строительства, основанная на ресурсном методе, в установленный срок введена не была. Недавно Счетная палата провела повторный анализ ситуации.

— Реформирование системы ценообразования и сметного нормирования в строительной отрасли — тема широкая. На чем при проверке в первую очередь акцентировали внимание аудиторы?

— В первую очередь — на выполнении поручений Президента России, направленных на совершенствование системы ценообразования и сметного нормирования и реализации утвержденного Правительством РФ Плана мероприятий по совершенствованию ценообразования в строительной отрасли^[2]. Мы проанализировали разработанные и принятые ответственными исполнителями нормативные правовые акты, своевременность их разработки и принятия, оценили достигнутые результаты.

Был проведен анализ принятых Минстроем России мер, направленных на решение проблемных вопросов, поднятых Счетной палатой по результатам проведенного в 2018 году экспертно-аналитического мероприятия «Анализ хода реализации и результатов, полученных в рамках выполнения целевых мероприятий, направленных на совершенствование системы государственного ценообразования, сметного нормирования и технического регулирования в строительной сфере, в 2015–2017 годах и истекшем периоде 2018 года». Кроме того, мы провели анализ финансового обеспечения мероприятий, в том числе в рамках осуществления ответственными исполнителями закупок товаров, работ и услуг, включая закупки по созданию федеральной государственной информационной системы ценообразования в строительстве. Дополнительно мы проанализировали деятельность Минстроя России и подведомственного ему учреждения ФАУ «Главгосэкспертиза России».

— Что показало исследование? Какие риски создает несовершенство действующей системы ценообразования?

— Действующая система ценообразования, основанная на базисно-индексном методе, предполагающем использование федеральных, территориальных и отраслевых единичных расценок, приводит к значительным погрешностям при определении сметной стоимости как в большую, так и в меньшую сторону. Эта погрешность складывается за счет использования усредненных данных о стоимости ресурсов в уровне цен 2000 года и необходимости пересчета в текущий уровень цен с использованием расчетных индексов.

Проведенные ранее Счетной палатой проверки показали, что применение базисно-индексного метода создает риски, условия и предпосылки для необоснованного увеличения расходов федерального и регионального бюджетов на капитальное строительство, а также роста объемов незавершенного строительства. Все это обусловливает объективную необходимость в государственном регулировании вопросов сметного нормирования и ценообразования в строительной отрасли с целью максимально точного и быстрого определения стоимости строительства на каждом этапе жизненного цикла.

Необходимо отметить, что принятые Правительством РФ меры позволили поддержать в работоспособном состоянии действующую базисно-индексную модель определения сметной стоимости строительства и начать подготовку к переходу на ресурсную модель. В то же время предусмотренные планом мероприятия не могли обеспечить одномоментный переход на ресурсный метод в установленный срок. Примечательно, что в ходе нашего анализа правительство этот план отменило^[3] и в декабре 2020 года приняло новый^[4]. Концептуально не меняя целей реформы системы ценообразования, он предполагает переход к 2022 году уже на ресурсно-индексную модель.

В ходе анализа Счетная палата также обратила внимание на ряд аспектов проводимой реформы, которые требуют дополнительного внимания и проработки. В частности, речь идет о необходимости совершенствования работы единой платформы ценообразования в строительстве ФГИС ЦС, в том числе ее информационного наполнения. Сведения для включения в систему представили 32,4 процента включенных в соответствующий перечень юридических лиц.

Требует решения ряд вопросов, препятствующих системной работе по наполнению федеральной сметной нормативной базы новыми нормами. Во-первых, это отсутствие государственного финансирования работ по сметному нормированию. Следствие — незначительное количество инициаторов разработки сметных норм среди федеральных и региональных органов власти. Во-вторых, это сложность подбора площадок строительства для проведения нормативных наблюдений или отсутствие своевременного доступа специалистов-нормировщиков к таким площадкам.

Еще одной проблемой является то, что действующая методология ценообразования и сметного нормирования не учитывает возможные резкие (скачкообразные) изменения рыночных цен на строительные ресурсы. Так, по информации ФАУ «Главгосэкспертиза России», динамика изменения стоимости основных ценообразующих ресурсов, оказывающих существенное влияние на итоговую стоимость строительства, в период с марта 2020 по май 2021 года показала почти двукратный рост цен на металлоизделия строительного сортамента на всей территории России: по стали арматурной — в среднем на 80 процентов, по стали листовой — 110 процентов.

По экспертной оценке Минстроя России, увеличение стоимости металлических изделий и конструкций приводит к росту стоимости объектов капитального строительства, в том числе детских садов — на 6 процентов, больниц — на 4 процента, административных зданий — на 3 процента, мостов с металлическими пролетными строениями — на 18 процентов, многоквартирных монолитных жилых домов — на 4 процента.

Очевидно, что эти изменения оказывают существенное влияние на фактическую конечную стоимость объектов капстроительства в рамках действующих контрактов по строительству жилья, а также объектов социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры. В этой связи мы рекомендуем правительству поручить Минстрою России выработать комплекс мер, учитывающих как условия повышения, так и условия снижения стоимости строительных ресурсов, исключающих дополнительное финансирование с привлечением бюджетных средств.

— Аналитики Счетной палаты отмечали, что План мероприятий по совершенствованию ценообразования в строительной отрасли, принятый в 2019 году, имеет ряд существенных недочетов, допущенных еще при его создании? В чем они заключались?

— Принятый правительством в октябре 2019 года план мероприятий должен был обеспечить:

• повышение достоверности определения сметной стоимости строительства с применением базисно-индексного метода (до перехода на ресурсную модель определения сметной стоимости строительства);
• переход в 2022 году на ресурсную модель определения сметной стоимости строительства с применением сметных цен, определенных по результатам государственного мониторинга и размещенных в ФГИС ЦС.

Проведенное экспертно-аналитическое мероприятие выявило ряд проблем, касающихся разработки плана мероприятий. Не были обозначены конечные цели и задачи реформирования системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве, а также не определены целевые показатели и сроки их достижения для мониторинга и комплексной оценки эффективности деятельности ответственных исполнителей и принятия соответствующих управленческих решений.

При отсутствии утвержденной правительством объединенной стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства до 2035 года провести анализ соответствия мероприятий плана приоритетам, целям и задачам государственной политики в сфере нормирования и ценообразования при проектировании и строительстве не представляется возможным.

— Так что же показал анализ результатов реализации плана? Чем ошибки и просчеты, допущенные в этот период, чреваты в будущем?

— Реализация предусмотренных планом мероприятий предполагала достижение конкретного результата в сфере ценообразования и сметного нормирования — перехода на ресурсную модель определения сметной стоимости объектов капитального строительства с 1 января 2022 года. Вместе с тем оценка результатов показала, что запланированные мероприятия не обеспечат одномоментный переход на ресурсный метод в установленный срок. В числе основных причин необходимо выделить:

• существующий уровень развития промышленного производства и рынка строительных материалов в отдельных регионах, что не позволит обеспечить наполнение ФГИС ЦС сметными ценами на строительные ресурсы по полной номенклатуре в ближайшие годы для многих субъектов РФ;
• неэффективность ряда разработанных механизмов мониторинга цен строительных ресурсов, значительные трудности при их внедрении;
• недостаточность и недостоверность информации о ценах на строительные ресурсы во ФГИС ЦС. ФГИС ЦС содержит информацию о стоимостных характеристиках, покрывающих лишь 13,3 процента позиций классификатора строительных ресурсов.

Кроме того, созданные в ряде субъектов РФ региональные центры мониторинга стоимости строительных ресурсов или организации, наделенные полномочиями по мониторингу цен строительных ресурсов, не могут в полном объеме выполнять поставленные перед ними задачи. Отмечается недостаточный потенциал для осуществления качественного мониторинга.

В этой связи о достижении целей создания ФГИС ЦС в настоящее время говорить преждевременно, что объясняется незаинтересованностью производителей в размещении данных на платформе и неудобством ее использования. Нынешнее состояние и низкая динамика наполнения ФГИС ЦС показывают, что необходимы дополнительные стимулы для наполнения системы.

Основной целью нового плана является обеспечение начиная с 2022 года перехода на ресурсно-индексную модель (вместо ресурсной модели) определения сметной стоимости строительства, позволяющую использовать как информацию о текущих ценах строительных ресурсов, размещенных во ФГИС ЦС, так и информацию об индексах к строительным ресурсам, информация о стоимости которых во ФГИС ЦС отсутствует.

— Что показал аудит — лучше ли старого новый план мероприятий, принятый Правительством РФ в декабре 2020 года? Были ли учтены недочеты прошлого документа? Как новый план повлиял на проводимую в стране реформу системы ценообразования в строительной отрасли?

— Новый план концептуально не отменяет целей проводимой реформы системы ценообразования в строительной отрасли страны. В него, в частности, включены мероприятия, направленные на:

• совершенствование механизмов госмониторинга и агрегации цен на строительные ресурсы;
• создание условий для повышения информационного наполнения ФГИС ЦС сведениями о ценах на строительные ресурсы путем интеграции с информационными системами ФНС России, Минпромторга России, Минтранса России и информсистемами других ведомств;
• повышение достоверности определения сметной стоимости строительства с применением базисно-индексного метода до перехода на ресурсную модель определения сметной стоимости строительства;
• обеспечение перехода на ресурсно-индексный метод определения сметной стоимости строительства. Данная модель позволит использовать данные о текущих ценах строительных ресурсов, размещенных во ФГИС ЦС и информацию об индексах к строительным ресурсам, стоимость которых отсутствует в системе.

— Как осуществляется подготовка к переходу на ресурсно-индексную модель определения сметной стоимости строительства?

— В рамках исполнения нового плана Минстроем России и ФАУ «Главгосэкспертиза России» реализованы следующие мероприятия:

• в Правила мониторинга цен строительных ресурсов^[5] внесены изменения как в части увеличения источников информации, так и в части порядка расчета индексов;
• сформирована номенклатура ценообразующих строительных ресурсов для расчета индексов к группам однородных ресурсов;
• совместно с ОИВ субъектов РФ проведена работа по выбору из каждой группы однородных ресурсов одного (или более) строительного ресурса — ресурса-представителя, наиболее часто применяемого при строительстве объектов капстроительства. Определены 411 ресурсов-представителей из 166 однородных групп, которые вошли в состав сводной номенклатуры ценообразующих ресурсов. В дальнейшем количество ресурсов-представителей будет увеличиваться, вследствие чего точность расчета индексов повысится.

Уже сформированы региональные центры мониторинга стоимости строительных ресурсов в субъектах РФ.

В рамках реализации мероприятий нового плана проводятся работы, направленные на формирование федеральной сметно-нормативной базы в уровне цен 2021 года (ФСНБ-2021).

Одновременно с этим Минстрой России продолжает работу по совершенствованию действующей сметно-нормативной базы. Так, в 2020 году в федеральную базу включено более 3100 новых и актуализированных сметных норм и расценок, из них более 1500 новых, и более 2400 сметных цен строительных ресурсов. В 2021 году — 1904 новые и актуализированные сметные нормы, из них 1370 новых. В результате в ФСНБ-2020 включено более 4900 новых и актуализированных сметных норм и расценок, из них более 2800 новых. Кроме того, в текущем году Минстрой России актуализировал 21 сборник нормативов цены строительства, содержащий 6440 показателей и 9982 коэффициента, которые позволяют учитывать изменения стоимости строительства, связанные с особенностями конкретного субъекта РФ.

Следует отметить, что новым планом зафиксирован переход на ресурсно-индексный метод определения сметной стоимости строительства со второго квартала 2022 года. Это позволит осуществить возможность неодновременного перехода к применению полноценного ресурсного метода в субъектах РФ (по мере их готовности к такому переходу) и, в свою очередь, избежать негативных последствий для строительного комплекса Российской Федерации в целом.

При этом уже в четвертом квартале 2021 года запланировано утверждение ФСНБ в уровне цен 2021 года, что является одним из основных условий обеспечения возможности перехода на ресурсно-индексный метод определения сметной стоимости строительства. Несмотря на то что мероприятия принятых Правительством РФ планов направлены на поэтапный переход на ресурсную модель определения сметной стоимости объектов капитального строительства, конкретный срок перехода на ресурсную модель в них не зафиксирован.

— Какие предложения Счетная палата сформировала по итогам проведенного анализа?

— С учетом результатов экспертно-аналитического мероприятия выработан ряд рекомендаций правительству. Во-первых, Минстрою России при подготовке стратегии развития строительной отрасли и ЖКХ до 2035 года рекомендовано предусмотреть в ней раздел, посвященный развитию ценообразования и сметного нормирования в строительной отрасли Российской Федерации. Во-вторых, до перехода на ресурсно-индексный метод определения сметной стоимости строительства необходимо провести оценку изменений в системе ценообразования в строительной отрасли с использованием пилотных проектов по различным видам объектов капитального строительства. В-третьих, рекомендовать органам исполнительной власти субъектов РФ в целях определения экономически обоснованной стоимости строительства объектов, учитывающей региональную специфику, в рамках нацпроектов и госпрограмм обеспечить организацию мониторинга строительных ресурсов и среднемесячного размера оплаты труда рабочих, занятых в строительной отрасли, в соответствии с утвержденными Правительством России требованиями.

Подготовила С. А. СТРЕЛЬНИКОВА