По традиции одна из панельных сессий Московского финансового форума была посвящена теме государственных закупок.
Мораторий на изменения
Дискуссия «Государственные закупки: новые горизонты и вызовы» опять же традиционно началась с обсуждения вопроса совершенствования законодательства о контрактной системе. За последние четыре года в Закон № 44‑ФЗ были внесены значительные изменения. Так, с 2018 года отбор поставщиков был полностью переведен в электронную форму, введена новая финансовая модель обеспечения участия в закупках с использованием спецсчетов. В 2019 году принят первый оптимизационный пакет изменений в 44‑ФЗ, который упростил планирование и сократил сроки закупок. В конце весенней парламентской сессии текущего года был принят второй оптимизационный пакет. Как подчеркнул А. Д. Жуков, первый заместитель председателя Государственной думы, модератор панельной сессии, этот пакет завершил комплексную модернизацию Федерального закона № 44‑ФЗ. И у участников контрактной системы появилась надежда, что в дальнейшем закон о контрактной системе не будут править так часто.
Среди важных изменений, которые вступят в силу с 1 января 2022 года, Жуков отметил сокращение способов закупок с 11 до трех (аукцион, конкурс и запрос котировок), дальнейшее упрощение и унификацию закупочных процедур, электронный документооборот на всех этапах закупки, сокращение сроков оплаты контрактов.
О том, что стоит объявить мораторий на частые изменения закона о контрактной системе, высказался и заместитель министра финансов РФ А. М. Лавров. «Мы считаем, что пора заканчивать с внесением изменений, во всяком случае, так часто, — подчеркнул замминистра. — Конечно, будут еще точечные поправки, но надо стараться переходить к практике принятия комплексных законов».
В 2017 году общий объем государственных и муниципальных контрактов составлял 6,3 трлн рублей, в 2020 году — почти 9 трлн рублей. На конец 2019 года в стране было 326 тыс. поставщиков, в конце
Цифровизация
Изменения в структуре мировой экономики требуют создания и внедрения широкого перечня инструментов, обеспечивающих автоматизацию государственных закупок. О том, к запуску каких электронных инструментов готовится Федеральное казначейство, рассказала заместитель руководителя ведомства А. Т. Катамадзе. Главной новацией, конечно же, является электронное актирование в сфере государственных закупок. Полноценно система должна заработать с 1 января 2022 года.
Как отметила Катамадзе, погружение всего закупочного процесса в единую цифровую среду радикально повысит дисциплину заказчиков и поставщиков по документированию процесса приемки результатов исполнения контрактов. Это во-первых. Во-вторых, единая цифровая среда обеспечит прозрачность всех процессов, в том числе ведение претензионной работы. «Вся юридически значимая переписка по претензионной работе будет вестись в ЕИС, — подчеркнула Катамадзе. — Дальнейшее рассмотрение возникших споров в арбитражном суде и так далее будет строиться на базе этого прозрачного документооборота, а не на голословных утверждениях „вы сами потеряли документ“».
Кроме того, спикер отметила, что без перевода актов выполненных работ в электронный вид сократить срок оплаты по госконтракту с 30 до 10 дней, а в некоторых случаях до семи, было бы практически невыполнимой задачей. «В ближайшее время мы хотим не только всю систему платежей в казначействе построить на базе электронных актов, но и прийти к тому, чтобы в ЕИС формировались распоряжения на оплату выполненных контрактов и осуществлялись проверки реквизитного состава, соответствие платежей подписанному контракту, соответствие контракта целевому использованию бюджетных средств исходя из кодов бюджетной классификации, — рассказала Катамадзе. — Таким образом, полный закупочный цикл: от контрактации и до формирования платежных поручений — будет протекать в ЕИС. Мы создадим единый сквозной процесс для абсолютно всех учреждений: казенных, автономных, бюджетных, чьи лицевые счета открыты в Федеральном казначействе». По словам спикера, этот процесс охватит более 70% организаций и учреждений.
Цифровой мир, который строит Казначейство России позволит ответить еще на один важный вызов, который сегодня стоит перед сферой госзакупок, — прослеживаемость цен. «Все сметные и прочие подходы к ценообразованию сегодня устарели, — отметила спикер. — Мы в казначействе убеждены, что с переходом на электронное актирование и с переводом всех стадий исполнений контрактов в цифровую среду в ближайшие несколько лет мы соберем большой объем данных о реальных ценах на рынках. Не в целом по контракту, а именно по конкретной товарной позиции. Такая информация позволит государству решать очень много управленческих вопросов. Понимание того, как складываются цены, — эта очень большая часть экономической повестки, которая стоит перед всеми органами власти, а не только финансовыми».
Что такое «Независимый регистратор»
Это программа, которая фиксирует действия участников закупок во время работы на электронной торговой площадке (ЭТП) и сайте ЕИС. Регистратор записывает все, что происходит на экране компьютера, и собирает данные о действиях пользователя, например когда он заходит в личный кабинет или подает ценовое предложение. Заказчик или поставщик может использовать «Независимый регистратор», когда участвует в закупках по 44‑ФЗ и 223‑ФЗ, которые проходят на восьми федеральных ЭТП.
Поскольку с 1 января 2022 года все поставщики начинают работать в ЕИС как подписанты актов выполненных работ, то, по словам представителя казначейства, очень важно, чтобы они не стали заложниками сбоев системы, не важно ЕИС или бухгалтерских программ, в которых формируются первичные документы. Ведь, например, не вовремя выставленная счет-фактура грозит неустойками, занесением в реестр недобросовестных поставщиков и т. д. «Мы создали инструмент (см. информацию „Что такое „Независимый регистратор““. — Прим. ред.), который позволит любому лицу, в том числе и заказчику, через личный кабинет ЕИС получать выписку из „Независимого регистратора“ о том, что происходило в определенный момент с ЕИС, не было ли сбоя и тому подобного, — рассказала Катамадзе. — О таком же подходе мы договорились с представителями крупнейших бухгалтерских систем. Если, допустим, счет-фактура будет передаваться из 1С в ЕИС и произошел сбой, то, соответственно, „Независимый регистратор“ его зарегистрирует».
О конкуренции
В. В. Герасимов, первый заместитель генерального директора — исполнительный директор «Интерфакса», заметил, что последние полтора года были особенными на рынке госзакупок и из-за законодательных изменений, и по причине коронавируса. Вместе с тем в это время произошли позитивные изменения с точки зрения конкуренции. «В 2020 году мы побили исторический рекорд по количеству заявок, подаваемых в среднем на одну закупку, — 3,39 заявки. — отметил Герасимов. — Однако из тех, кто подал заявки, далеко не все доходят до финального этапа — участия в торгах. Любая ошибка в документации приводит к отсеву участника и, соответственно, к снижению конкуренции». По мнению спикера, система остается жесткой, возможно, слишком жесткой. Также он указал еще на ряд проблем, влияющих на конкуренцию на российском рынке. «За последние 2,5 года количество коммерческих компаний в целом по России сократилось на 19,6 процента, количество индивидуальных предпринимателей — на 11 процентов, — привел данные Герасимов. — Неудивительно что за этот же период система мониторинга и анализа рынка закупок „Маркер-Интерфакс“ показывает сокращение числа уникальных участников закупок по 44‑ФЗ на 5,4 процента». Также, по мнению представителя «Интерфакса», на количество участников закупок влияет проблема привлекательности госзакупок. Многие участники сделали для себя вывод, что госзакупки — это сложно, рискованно и далеко не в каждом случае прибыльно.
Общее снижение количества участников, в том числе и по отраслям, отразилось на среднем уровне конкуренции на рынке текстильных изделий, одежды, обуви, общественного питания, образовательных и клининговых услуг. «Возьмем, к примеру, услуги по организации питания. Казалось бы, массовая услуга, однако по итогам первого полугодия 2021 года в рамках Закона № 44‑ФЗ на одну закупку было подано в среднем всего 1,39 заявки, а участие в торгах приняло еще меньше поставщиков», — рассказал спикер. По его мнению, возможно, на показатель повлияла централизация закупок в этой сфере. В Москве и Московской области средняя НМЦК лота в этом сегменте за последнее время увеличилась в три раза. «Мы понимаем, почему проводится централизация, но она отсекает массу участников от закупок и, возможно, становится одной из причин снижения конкуренции», — резюмировал эксперт.
Количество ГУП и МУП за 2,5 года стало меньше на 26%. При этом количество унитарных предприятий, участвующих в госзакупках, сократилось всего на 1%
Герасимов обратил внимание еще на один нюанс, который, кстати, очень заинтересовал Жукова. Борьба с унитарными предприятиями привела к тому, что их количество за 2,5 года, по общедоступным данным, снизилось на 26%. «Но за это же время количество участников унитарных предприятий на рынке госзакупок сократилось всего лишь на один процентный пункт, а по некоторым направлениям этот показатель даже вырос, — почеркнул спикер. — Например, рынок сбора и утилизации отходов. Здесь произошло увеличение доли унитарных предприятий с 18 процентов в 2019 году до 45,8 процента в первом полугодии 2021 года». При этом половина этих контрактов заключается напрямую, без конкурентных торгов. Между тем этот сегмент вполне конкурентный: среднее количество заявок на одну закупку здесь составляет 2,9. По подсчетам Герасимова, в целом за 2,5 года напрямую, без конкурентных процедур унитарным предприятиям было отдано заказов почти на триллион рублей, что составляет 4,7% от общего объема контрактов по 44‑ФЗ.
МСП в закупках
Мировой кризис и пандемийные ограничения отразились прежде всего на сфере услуг, а это как раз тот сегмент, где сконцентрирована основная часть субъектов малого и среднего предпринимательства. В связи с чем помощь государства российскому предпринимательству остается актуальным вопросом. «Поскольку доля государства и государственных компаний в экономике, по разным оценкам, приближается к двум третьим, то понятно, что, повышая доступ малого бизнеса к госзакупкам, мы даем ему точки роста», — сказал А. С. Калинин, глава «ОПОРЫ РОССИИ».
Также он напомнил, что малый и средний бизнес выступает за снижение порога по офсетным госконтрактам (когда государство гарантирует выкуп продукции в обмен на инвестиции бизнеса в производство) с текущего 1 миллиарда рублей до 100 миллионов рублей. По общему мнению, это очень хороший инструмент, который позволит запускать инвестпроекты среднему и малому бизнесу. Повышение его доступности простимулирует компании брать кредиты, инвестировать в реальное производство. Регионы заинтересованы в офсетных контрактах, поскольку цена на продукцию снижается, в итоге заказчики могут экономить на долгосрочных закупках. Более того, несколько регионов смогут договориться и заключить один офсетный контракт, в котором будет оговорено, кто в каких объемах обязуется выкупать продукцию такого поставщика.
Глава общественной организации считает, что если в законодательство будут приняты соответствующие изменения, то необходимо постановлением Правительства РФ утвердить формы офсетных контрактов. «На самостоятельную разработку у регионов может уйти очень много времени», — полагает Калинин.
О. В. ИЗУТОВА
