Минфин России оценит инвестиционные льготы

В рамках сессии «Эффективность преференциальных налоговых режимов: направления движения» Московского финансового форума представители Минфина России и ФНС презентовали новые подходы к оценке налоговых преференций и создаваемую аналитическую систему «Эффективность льгот».

Дискуссия на финансовом форуме была посвящена так называемым инвестиционным льготам. Как подчеркнул модератор сессии С. Д. Шаталов, независимый член совета директоров ПАО «Лукойл», главный научный сотрудник Центра налоговой политики НИФИ, налоговые льготы широко используют во всем мире, но при этом они всегда являются предметом дискуссии. Поборники налоговых льгот уверены, что с их помощью можно решить практически любые задачи. Скептики же считают, что, несмотря на то что льготы имеют право на существование, к их эффективности есть вопросы, так как они могут нарушать конкуренцию или создавать неправильную конкуренцию.

Бум налоговых льгот, по данным Шаталова, в стране начался 10–15 лет назад. «Были приняты решения по организации особых экономических зон. Вначале было создано 37 зон, сейчас осталось 26, — напомнил спикер. — Есть территории опережающего социально-экономического развития, свободный порт Владивосток, региональные инвестиционные проекты...» Как отметил модератор, Россия находится в числе мировых лидеров по объему налоговых льгот. Текущий уровень налоговых расходов в стране превышает 4,5 триллиона рублей в год, что составляет примерно 3,8% ВВП.

В одном из своих докладов Всемирный банк опубликовал результаты исследования того, какие факторы имеют значение для бизнесменов при принятии инвестиционных решений. Налоговые ставки, льготы, преференции — это факторы второго порядка. Их чрезвычайную важность отметили 57% респондентов, 40% опрошенных указали, что это не самый важный фактор. Наиболее важными для инвесторов являются политическая стабильность в стране, в которой предполагаются инвестиции (87%), правоприменительная и регуляторная среда (86%), емкость внутреннего рынка (80%). Макроэкономическую стабильность, качество трудовых ресурсов также отметили примерно 80% опрошенных.

В 2020 году Счетная палата РФ опубликовала доклад, в котором в том числе указала на отсутствие понимания эффективности налоговых льгот, их должного контроля. Поручение правительству проинвентаризировать действующие налоговые льготы и выделить из них отдельный перечень «инвестиционных» давал Президент РФ.

Требуется систематизация и оценка

Сейчас в России действует более 3,5 тысячи налоговых льгот и преференций. «Такое огромное количество льгот требует систематизации, — отметил Д. В. Борисов, директор Департамента анализа эффективности преференциальных налоговых режимов Министерства финансов РФ. — Когда мы приступили к этой работе, то в первую очередь обратились к мировому опыту, но, как оказалось, решений, которые могут подходить исключительно всем, нет. Есть некая база, подразумевающая оценки прямого, косвенного и индуцируемого эффектов. Последний — некая синергия первого и второго».

Разрабатывая российский подход к оценке эффективности налоговых льгот, эксперты прежде всего опирались на наличие информации, которая позволит по результатам работы сделать корректные выводы. Огромное количество льгот, налогоплательщиков, которые пользуются ими, все это потребовало применения современных технологий для быстрой обработки информации, для ее группировки. Для этого Минфин России привлек к работе Федеральную налоговую службу, у которой за плечами большой опыт по разработке различного рода систем. К тому же ФНС аккумулирует у себя большой пласт необходимой информации.

По словам Борисова, Минфин России при оценке эффективности льгот предлагает использовать подход «двух ключей»: чтобы льгота считается эффективной, она должна соответствовать критериям бюджетной эффективности, оценка которой осуществляется в рамках правительственного постановления № 439^[1]. Кроме того, учитывается и оценка льготы налогоплательщиком на предмет того, насколько она нужна. «Мы сравниваем льготы и с неким бенчмарком: сколько бы государство заработало, если бы не предоставило преференцию, а просто вложило бы деньги в те же облигации федерального займа, — рассказал директор департамента финансового ведомства. — С точки зрения экономики смотрим, например, на уровень инвестиционной активности компании, получившей льготы. Мы заинтересованы в росте инвестиций, поэтому анализируем, как соотносится тот объем льгот, который требуется для реализации проекта, с тем, сколько сама компания готова инвестировать в него».

Стоит подчеркнуть, что Министерство финансов, ставя перед собой задачу оценки эффективности налоговых льгот, приняло решение двигаться через анализ эффективности на уровне налогоплательщика и обобщения именно этих данных. «Мы предложили систему, которая свидетельствовала бы о наличии или отсутствии сверхрентабельности по тем или иным налогоплательщикам, которые пользуются льготами или преференциальными налоговыми режимами», — подчеркнул Борисов.

В рамках пилотного проекта данная система была апробирована на особой экономической зоне Калининградской области. «Сравнили уровень рентабельности участников региональных инвестиционных проектов, связанных с добычей сырья определенного вида, и увидели, что рентабельность налогоплательщиков, использующих льготы, существенно превышает средний уровень рентабельности компаний в том же ОКВЭД, не пользующихся льготами, — рассказал представитель финансового ведомства. — Это свидетельствует о том, что действительно создается некая сверхдоходность, при этом уровень инвестиционной активности в расчете на рубль налоговых льгот, предоставленных государством, снижается».

Статс-секретарь — заместитель министра финансов РФ А. В. Сазанов подчеркнул, что создание новой системы оценки эффективности льгот в первую очередь обусловлено необходимостью систематизации данных о действующих налоговых режимах. Система будет полезна в том числе для оценки инициатив о предоставлении налоговых преференций. Он отметил, что анализ будет проводиться в отраслевом разрезе: основная идея в том, чтобы посмотреть в каких отраслях льготы работают, а в каких нет. Возможно, для отдельных отраслей режим нужно донастроить.

ФНС разрабатывает аналитический комплекс

Заместитель главы ФНС России В. Г. Колесников указал на то, что начиная с 2014 года растет не только количество льгот, но и их абсолютная величина. «По оценкам Минфина России, пятая часть льгот по имуществу и почти 40 процентов льгот по налогу на прибыль, мягко говоря, являются не очень правильными и не достигают своих целей, — отметил Колесников. — Они не окупаются на горизонте 3–5 лет, а ведь это практически косвенные расходы бюджета». Как подчеркнул спикер, ФНС с готовностью откликнулась на предложение Минфина России разработать аналитический комплекс. «Действительно, почему бы нам не использовать все наши ресурсы и не создать новый аналитический, живой комплекс, — отметил налоговик. — Этим мы, собственно, сегодня и занимаемся».

По словам Колесникова, в разрабатываемой системе оценки налоговых режимов удалось объединить имеющиеся у службы базы данных. В промышленную эксплуатацию система будет сдана в январе 2022 года, а пока она функционирует в режиме опытной эксплуатации. «Мы берем методику Минфина России, которая предполагает оценку как доходности активов, так и операционной рентабельности, определенные преференциальные режимы, и начинаем смотреть, какое влияние в целом оказала та или иная льгота или преференциальный режим на финансовые результаты компаний определенных отраслей, — рассказал Колесников. — Затем мы сравниваем полученные данные с показателем среднеотраслевой рентабельности и с порогами, которые установил Минфин России. Это многоэтапная и непростая задача».

Разработчики также анализируют, насколько льготы привели к увеличению фонда оплаты труда, к росту капиталовложений, затрат на НИОКР, и сравнивают выручку предприятий в рамках одной группы ОКВЭД, воспользовавшихся и не воспользовавшихся льготой. «Мы уже видим, что получается вполне неплохой механизм, который позволяет оценить эффективность льгот и найти эту шаткую грань: где нужно остановиться с этими льготами, чтобы, с одной стороны, не уйти в сверхприбыльность предприятий, а с другой — оказать помощь ровно так, чтобы предприятие развивалось в направлении, которое интересно правительству», — пояснил Колесников.

М. И. КУЛЬКОВА