В августе Счетная палата выпустила бюллетень «Исследование подходов по совершенствованию системы неналоговых экологических платежей в
— Алексей Михайлович, только что Счетная палата завершила анализ основных подходов и современных тенденций развития обязательных экологических неналоговых платежей. Чем был вызван интерес аудиторов к этой теме?
— Систему неналоговых платежей, как в целом, так и по отдельным их видам, мы анализируем уже третий год, и к теме экологических платежей мы в любом случае пришли бы. Но, конечно, в первую очередь решение пристально изучить эту область было продиктовано важностью проблем, которые скрываются в этой сфере. Добавила актуальности и набирающая в последнее время обороты публичная дискуссия о дальнейшем развитии экологических неналоговых платежей. Так, появилась идея включить их в структуру Налогового кодекса, может быть, даже в виде экологического налога. Соответствующий законопроект был подготовлен Минфином России. Кроме того, в декабре 2020 года принята Концепция реформирования системы расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки[1], непосредственно связанная с экологическим сбором.
— Уточните, что сейчас включает в себя понятие «неналоговые экологические платежи»?
— Два федеральных закона — «Об охране окружающей среды» и «Об отходах производства и потребления» — предусматривают три обособленных платежа: плату за негативное воздействие на окружающую среду (плата за НВОС), экологический сбор и утилизационный сбор. Последний администрируют ФНС России и ФТС России (по импорту), плату за НВОС и экологический сбор — Росприроднадзор.
За основу анализа мы выбрали четырехлетний период начиная с 2017 года. Именно в 2017 году в бюджет стали поступать первые платежи по экологическому сбору. Сам платеж появился в законодательстве в 2015 году, когда были внесены поправки в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», нормативные документы о порядке и особенностях уплаты сбора выпустили позже — в 2016 году.
Зарубежный опыт
В зарубежных странах выделяют несколько типов инструментов, регулирующих экологические отношения: это экологическое налогообложение, тарифы, сборы и платежи, политика в сфере ценообразования, разрешения и квоты, а также схемы с привлечением производителей. Чаще всего платежи можно условно разделить на две группы. Первая — платежи с тех видов деятельности, которые оказывают прямое негативное воздействие на окружающую среду, и вторая — платежи, имеющие опосредованное экологическое воздействие.
Многие страны сталкиваются с проблемой оценки эффективности экологических платежей, поскольку эти платежи зачастую преследуют цели, выходящие за рамки простого сбора доходов. Часто экологические платежи еще и перекликаются с другими мерами, что еще больше затрудняет их оценку.
— На чем в процессе анализа вы акцентировали внимание? И к каким выводам пришла по итогам исследования Счетная палата?
— Наше исследование имеет три аспекта. Первый — теоретический: мы исследовали правовую природу платежей, их цель и предназначение, взаимосвязь их между собой, наличие и возможность придания им целевого характера. Второй аспект, более традиционный, он включал в себя анализ существующих проблем в этой сфере, в том числе тех, которые непосредственно препятствуют реализации платежами их законодательно установленных функций. Третий аспект — это попытка спрогнозировать дальнейшие пути совершенствования экологических неналоговых платежей, указав на возможные риски в случае реализации тех или иных выбранных подходов.
Примерно 2,3 млрд рублей составил в
В целом по итогам анализа мы пришли к выводу, что специфическая для экологических платежей функция — компенсационная — пока недостаточно реализована. Эта функция предполагает возмещение вреда, причиненного загрязнением, восстановление природных ресурсов и их воспроизводство. В этой связи мы полагаем, что дальнейшее развитие системы экологических платежей может пойти по одному из двух путей. Первый — усиление целевого предназначения данных платежей, что позволит им в большей степени соответствовать понятию «фискальный сбор». Другой вариант — кодификация платежей в структуру Налогового кодекса как экологических налогов в зависимости от характера платежа и с учетом их модификации.
В части платы за НВОС. Мы проанализировали предоставленную Росприроднадзором информацию и пришли к выводу, что корректировка платы за негативное воздействие на окружающую среду не стала действенным механизмом стимулирования хозяйствующих субъектов к финансированию природоохранных мероприятий. В
Доля подтвержденных затрат в заявленных плательщиками платах составила
— А утилизационный сбор?
— Определенные при его установлении цели и функции не совпадают. Фактически сейчас приоритетом для государства является фискальная и регулирующая функции утилизационного сбора, а не обеспечение экологической безопасности как цели сбора, сформулированной в законе о его установлении. Отсутствие взаимосвязи между сбором и целями утилизации можно проиллюстрировать на примере со ставками утилизационного сбора на различные виды (группы) товаров и упаковки. Их повышение, как показало наше исследование, не связано с фактической стоимостью работ по переработке полезных компонентов, утративших свои потребительские свойства.
Анализ перечня организаций — производителей товаров в упаковке, в отношении которой действуют нормативы утилизации, выявил неполноту охвата экологическим сбором его потенциальных плательщиков. Так, например, в Росприроднадзор был направлен список организаций, которые имеют действующие лицензии на производство алкогольной и спиртосодержащей продукции (кроме пива). Анализ представленной информации показал, что из 366 организаций не представили расчет по экологическому сбору 195, или 53,3 процента. Из тех, кто предоставил расчет — 171 организация, — 32 организации, а это примерно 20 процентов, указали нулевой расчет. И только 139 организаций представили расчет с начислением экологического сбора. Таким образом, важной проблемой экологического сбора является идентификация субъектов расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки с целью сбора данных и привлечения к ответственности в случае игнорирования обязанности по его уплате.
Ключевой идеей Концепции совершенствования института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки является введение с 1 января 2022 года требования об утилизации производителями и импортерами отходов всей выпущенной на рынок упаковки.
— Но ведь одним из итогов перехода на стопроцентный норматив утилизации может стать увеличение конечной стоимости продукции.
— Обзор экспертных оценок указал на незначительное влияние этого норматива на конечную стоимость продукции по тем видам товаров, которые были проанализированы экспертами из числа участников рынка. Тем не менее мы считаем, что для формирования достоверного представления о характере влияния стопроцентного норматива утилизации на конечную стоимость продукции необходимо провести соответствующие расчеты по наиболее чувствительным товарным позициям.
— Какие суммы поступали в федеральный бюджет от неналоговых экологических платежей в рассмотренные в исследовании годы?
— Доходы бюджетов всех уровней от экологических неналоговых платежей в рассмотренный период неуклонно росли, хотя темпы поступлений несколько сокращались. Если в 2017 году они составили 221,5 миллиарда рублей, то в 2018 году — уже 278,8 миллиарда рублей, то есть произошло увеличение в сравнении с предыдущим годом на 28 процентов. В 2019 году сумма поступлений достигла 334,7 миллиарда рублей, что на 20 процентов больше предыдущего года. В 2020 году рост составил более скромные 14 процентов, а общая сумма поступлений — 382,8 миллиарда рублей. Тут важно отметить, что с 2017 года доля экологических неналоговых платежей в общем объеме неналоговых доходов выросла почти вдвое — до восьми процентов в 2020 году.
Почти в 2 раза в 2020 году по сравнению с 2017 годом выросла доля экологических неналоговых платежей в общем объеме неналоговых доходов, достигнув 8%
Если смотреть непосредственно по вкладу каждого из экологических платежей в неналоговые доходы, то львиная доля — около 95 процентов — приходится на утилизационный сбор. На плату за НВОС — менее пяти процентов и около одного процента — взнос экологического сбора. При этом с 2020 года плата за НВОС в полном объеме зачисляется в региональные бюджеты.
В целом утилизационный сбор характеризуется хорошей динамикой и собираемостью на уровне 360 миллиардов рублей в год. Плата за НВОС стабильно держится на уровне примерно
— Какие предложения и рекомендации по совершенствованию системы неналоговых экологических платежей разработала Счетная палата по итогам исследования?
Заключение и предложения по выявленным в результате исследования проблемам мы направили в Правительство Российской Федерации. Во-первых, мы предлагаем проработать вопрос о целесообразности внесения изменений в Налоговый кодекс РФ в части отнесения экологических платежей к налогам только с учетом их модификации. А окончательное решение принимать уже после завершения реформы института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки.
Во-вторых, необходимо целевым образом использовать экологические платежи для осуществления мероприятий по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, восстановлению нарушенного состояния окружающей среды и особо охраняемых природных территорий. Имеет смысл за счет этих средств финансировать и иные природоохранные мероприятия, осуществляемые в том числе предприятиями — плательщиками экологических платежей.
Также, по нашему мнению, необходимо рассмотреть возможность возобновления программ утилизации вышедших из эксплуатации транспортных средств за счет утилизационного сбора. В части платы за НВОС мы рассмотрели различные варианты реализации ее целевого характера, например через создание целевых экологических фондов со всеми плюсами и минусами такого подхода. Чтобы обеспечить достоверность необходимых для уплаты экологического сбора данных, мы предлагаем использовать сведения, содержащиеся в информационных системах прослеживаемости товаров (оператор ФНС России) и маркировки товаров (оператор ООО «Оператор-ЦРПТ»). Также мы предлагаем варианты последовательного и обоснованного увеличения норматива утилизации для всех видов товаров и упаковки, в том числе с применением дифференцированного подхода.
По нашему мнению, реформа экологических платежей не должна преследовать цель фискального пополнения бюджетов. Конечной целью является создание такой модели взаимодействия заинтересованных лиц, которая позволяет в необходимых объемах профинансировать мероприятия по предотвращению и компенсации вреда, наносимого окружающей среде. Сделать это возможно в первую очередь за счет правильного определения всех элементов экологических платежей, объекта, плательщиков и особенно ставок платежа таким образом, чтобы это, с одной стороны, стимулировало бережное (экологическое) отношение к природе, а с другой — позволяло аккумулировать и распределять необходимые для природоохранных мероприятий средства.
Надеюсь, наши предложения будут востребованы и внесут необходимый вклад в работу по совершенствованию системы экологических платежей.
Подготовила С. А. СТРЕЛЬНИКОВА
[1] Концепция совершенствования института расширенной ответственности производителей и импортеров товаров и упаковки от 28 декабря 2020 года № 12888п-П11.
