Работа в условиях эпохи перемен требует дополнительных усилий: нужно не только знать положения нормативных правовых актов и разъяснений к ним, но и уметь оперативно подстраиваться под изменения, внедрение доработок или возникновение технических сбоев в работе программного продукта, сохранять спокойствие и контроль за ситуацией. Помочь человеку быть суперкомпьютером могут чек-листы.
Елена Андреевна КУЗЬМЕНКОВА, заместитель начальника отдела координации управления системными рисками Управления ведомственных проектов Федерального казначейства
Казначейство России — активное и многофункциональное ведомство. В его системе постоянно происходит что-то новое. При этом каждая новация базируется на изменении нормативно-правовой базы, сопровождается разъясняющими письмами и указаниями. Перед казначеями расходного блока стоит непростая задача — уподобиться суперкомпьютеру. Нужно хранить в «оперативной» памяти положения нормативных правовых актов, актуализированные в режиме записи исправлений положениями разъясняющих писем. Выкристаллизованный перечень контролей необходимо распределить по категориям:
- контроли, осуществляемые программным обеспечением (форматно-логические контроли и автоматизированные контроли (например, на непревышение свободного остатка лимитов бюджетных обязательств)). Они экономят время казначея, но требуют периодического проведения последующего контроля выборочным методом;
- контроли, реализацию которых невозможно возложить на программу, так называемые визуальные контроли. Они требуют времени, опыта определения необходимости его проведения в отношении конкретного документа. При этом одинаково плохо как проконтролировать меньше необходимого, так и провести контроли, не подходящие конкретному документу, или потратить время на проведение контроля, реализуемого программой.
Не менее важно при возврате документа без исполнения в протоколе сформулировать причину отказа лаконично и предельно понятно. К слову сказать, поскольку текст причины отказа в протоколе формируется казначеями вручную, он нередко становится предметом нареканий клиентов. Что неудивительно, ведь даже поэтам и прозаикам «...найти самое простое и в то же время самое меткое слово подчас гораздо труднее...».
Все указанные трудности помогают решить чек-листы. Давайте вначале рассмотрим зарубежный опыт их применения.
Чек-листы в авиации
Насколько известно, первой компанией, применившей в своей деятельности чек-листы, стал «Боинг». Случилось это после ошибки, которая привела к гибели людей, потере техники и чуть не стала причиной банкротства компании. Напомним эту историю.
В 1935 году «Боинг» презентовал модель дальнего бомбардировщика нового поколения, получившего прозвище «Летающая крепость». Его бомбовая нагрузка была в пять раз больше, чем просили военные, самолет имел не два, а четыре мотора, летал быстрее действующих бомбардировщиков и почти в два раза дальше. Ожидалось, что летные испытания станут простой формальностью. Однако после успешного старта, набрав высоту, самолет замер, завалился на крыло, упал и взорвался. Двое из пяти членов экипажа, включая пилота, погибли.
Причиной аварии посчитали ошибку пилота. Как выразились журналисты, «самолет слишком сложен, чтобы на нем мог летать один человек». Несмотря на это, военные закупили несколько самолетов для проверки в реальных условиях. Было решено предполетные тренировки пилотов оставить без изменений, но дополнить гениальной по своей простоте вещью — чек-листом. При взлете, полете, посадке и рулении пилот должен был поэтапно отвечать на вопросы, перечень которых умещался на одной небольшой карточке. В итоге военные приобрели 13 тысяч таких самолетов, впоследствии названных В-17.
С тех пор чек-лист, используемый в авиации, претерпел значительные изменения. Компании-разработчики формируют для летчиков многостраничные справочники чек-листов, охватывающие огромное количество летных сценариев. Первая часть содержит стандартные чек-листы — ежедневно проводимые рутинные проверки. Остальная, бóльшая, часть руководства состоит из чек-листов, охватывающих все мыслимые чрезвычайные ситуации, в том числе те, с которыми летчик скорее всего не столкнется за всю свою карьеру.
Каждый чек-лист, как алмаз, проходит длительную обработку. Проработка чек-листов строится на наблюдении, анализе действий пилотов и фиксации наиболее важных из них, невыполнение которых очень опасно, но о которых, тем не менее, может забыть даже самый опытный пилот. Первые варианты всегда бракуют, изучают замечания, вносят корректировки. Испытания продолжают до тех пор, пока чек-лист не начнет работать безукоризненно, ведь в критической ситуации счет идет на секунды.
Все имеет значение. Формулировки должны быть просты и точны, написаны профессиональным языком. В идеале чек-лист нужно уместить на одну страницу. Внешний вид должен помогать воспринимать информацию: сосредотачивать, а не рассеивать внимание, не отвлекать обилием цвета, для выделения лучше подходят прописные и строчные буквы. Даже шрифт имеет большое значение.
С хорошим чек-листом экипаж сверяется как с контрольным списком, он позволяет мобилизовать весь опыт профессионалов. Плохой чек-лист служит инструкцией, побуждает следовать ему как рецепту, пошагово объясняя действия и отключая критическое мышление.
Конечно, сами по себе чек-листы не могут никого принудить к их выполнению. Пилоты обращаются к ним по двум причинам. Во-первых, они приучены это делать. Начиная с летной школы, им говорят, что человеческая память и суждения несовершенны, что их жизнь и жизни пассажиров зависят от понимания этого факта. Во-вторых, чек-листы доказали свою пользу — они работают.
Однако летчиков учат также тому, что, хотя процедурам нужно доверять больше, чем своим инстинктам, нельзя повиноваться этому правилу слепо. Чек-листы отнюдь не идеальны. Среди них обнаруживались такие, которые могли ввести в заблуждение, были нечеткими или содержали ошибки.
Авиакомпаниям предоставлено право дорабатывать чек-листы производителей самолетов. При слиянии авиакомпаний вопрос, чьими чек-листами будут в дальнейшем пользоваться пилоты, является предметом яростных войн. Что говорит об их исключительной важности в авиации.
Чек-листы в медицине
Стандарты Всемирной организации здравоохранения — многостраничные справочники тщательно прописанных процедур — распространялись по миру в ограниченном количестве. В сравнении с ними чек-листы выглядели гораздо привлекательнее: краткость, легкость в практическом применении, более низкая стоимость. Однако были сомнения по поводу того, насколько они эффективны в области медицины.
В 2008 году было проведено десятимесячное тестирование чек-листа по вопросам повышения безопасности и качества хирургической помощи. Результаты поразили даже скептиков: частота серьезных послеоперационных осложнений уменьшилась на 36%, а смертность — на 47%. Число инфекций сократилось почти вдвое, а количество повторных операций, вызванных открывшимся кровотечением или техническими ошибками при прежней операции, уменьшилось на четверть. Применение чек-листа позволило не нанести вред 150 пациентам из четырех тысяч и спасти 27 жизней.
Чек-лист безопасной хирургии был опубликован 14 января 2009 года. И уже к концу года примерно 10% американских больниц либо внедрили его, либо предприняли шаги в этом направлении. В других странах этому примеру последовали более двух тысяч больниц.
Однако их внедрение было сопряжено с рядом трудностей. Многие хирурги не желали расставаться со своими привычками и рассматривали чек-лист как источник раздражения и посягательство на личные права врача. Всему виной исторически сложившееся представление, будто хирургия — индивидуальная, а не коллективная работа. Хирург воспринимался как виртуоз, а операционная палата — его сцена.
Незадолго до этого, в 2005 году, детская больница округа Колумбия проводила проверку историй болезни и обнаружила, что треть пациентов, поступивших с аппендицитом, не получила нужных антибиотиков в нужное время. Одним их вводили слишком рано, другим — слишком поздно, были и такие, кто не получал их вообще. Любому медику понятна необходимость применения в данном случае антибиотиков. Исследования показывают, что своевременное введение антибиотиков почти наполовину уменьшает риск инфицирования. Однако именно о таких очевидных вещах легко забывают.
В каждой операционной были установлены доски с чек-листами, в которых перечислялись этапы, предшествующие хирургическому вмешательству. В них было указано, что медсестра должна устно подтвердить хирургической бригаде, что доставлен нужный больной, сообщить, какая часть тела оперируется, проверить введение (отсутствие необходимости введения) антибиотиков. Кроме того, по распоряжению руководителя отделения, который, кстати, был бывшим пилотом, на столах поверх инструментов установили
Чек-листы в казначействе
Деятельность казначеев напоминает ситуацию с В-17: значительная часть работы слишком сложна для того, чтобы выполнять ее, полагаясь только на память. Однако ни одна из приведенных практик применения чек-листов в качестве точечной концентрации опыта не подходит для использования в деятельности Казначейства России, поскольку казначей работает с документом индивидуально, лишь изредка, при возникновении неразрешимых вопросов, обращается к более опытным коллегам за консультацией.
Впервые чек-листы были реализованы в единой информационной системе в сфере закупок (ЕИС)и применялись при учете бюджетных обязательств, возникших на основе извещений об осуществлении закупки и государственных контрактов, подлежащих размещению на ЕИС. Казначею предлагалось последовательно ответить на закрытый перечень вопросов, при успешном прохождении которых документ передавался для проведения дальнейших контролей в подсистему управления расходами «Электронного бюджета». При непрохождении контролей он возвращался без исполнения с приложением протокола.
Чек-лист в настоящее время реализован только в ЕИС, он не содержит полный перечень проведенных контролей, требует перехода в подсистему управления расходами «Электронного бюджета». И если документ «стоял в очереди» и не сразу стал виден казначею, то ему приходится знакомиться с ним заново, что влечет за собой дополнительные временные затраты. Поэтому первый опыт применения в казначействе чек-листов требует доработки.
«Электронный бюджет» позволяет
«Электронный бюджет» позволяет:
- создать базу контрольных вопросов, отражающую положения действующего законодательства;
- сформировать чек-листы, включающие автоматизированные и визуальные контроли, а также контроли, предупреждающие о нарушении положений законодательства, которое выходит за рамки полномочий казначея. Примером предупреждающего контроля можно назвать сроки, в которые клиенты обязаны сформировать Сведения о бюджетном обязательстве (пункт 8 Порядка учета бюджетных и денежных обязательств получателей средств федерального бюджета территориальными органами Федерального казначейства, утвержденного приказом Минфина России от 30 октября 2020 года № 258н). У клиентов есть обязанность сформировать Сведения о бюджетном обязательстве в указанные сроки, но на казначеев не возложена обязанность контролировать их соблюдение;
- анализировать особенности документов и подбирать чек-лист под конкретный документ уже в личном кабинете клиента. В этом случае у последнего будет возможность еще до отправки документа в ТОФК самостоятельно провести предварительный контроль. Это крайне ценная возможность в отношении срочных платежей, у которых нет права на ошибку;
- зафиксировать историю рассмотрения документа (в случае передачи на согласование от специалиста к начальнику, от начальника — руководителю в центр компетенции и (или) центральный аппарат Федерального казначейства) с предоставлением права корректировки ранее сформированного решения и (или) добавления комментария. Как следствие, повысится уровень ответственности специалистов и снимется избыточная нагрузка с начальников отделов, которые в настоящее время обязаны согласовывать все документы, проверенные работниками, без исключения;
- разработать чек-листы с учетом принципов эргономики. Важное значение имеет удобство расположения вопросов (рядом с проверяемым реквизитом документа, а не в другой вкладке), возможность увидеть весь перечень вопросов, пропустить или вернуться к одному из них, возможность провести полную проверку документа в одной подсистеме.
Благодаря детерминации контролей появится возможность перейти от притягательного, но нежизнеспособного утверждения «казначей должен знать все» к формализации требований к уровню знаний специалистов в зависимости от должности и стажа, внедрению системы грейдов. Кроме того, как заметили коллеги из Управления Федерального казначейства по городу Санкт-Петербургу, контрольные процедуры, предусмотренные положениями приказов Минфина России и Казначейства России, целесообразно дополнить проверками специализированных ведомств.
Так, например, поставка рыбы подтверждается не только счетами, счетами-фактурами, товарными накладными, но и декларацией соответствия, сертификатом соответствия товара, ветеринарным свидетельством, которые предоставляются поставщиком на каждую партию товара. А результаты опытно-конструкторских работ должны получить положительную оценку научно-технического совета получателя средств федерального бюджета, которая фиксируется в заключении (протоколе заседания). Таким образом, уже невозможно будет воспринимать чек-листы как просто электронный инструмент фиксации отметки органа казначейства. В отношении каждого конкретного документа клиента они станут закрытыми перечнями требований действующего законодательства.
Конечно, формирование хороших чек-листов потребует выработки единого мировоззрения нормотворческих органов, расширения межведомственного взаимодействия, проведения большой работы по приведению действующего законодательства и разъяснительных писем в актуальное состояние. И чтобы доносить требования законодательства в простой, доступной, однозначно интерпретируемой форме, придется научиться по-другому думать и систематизировать информацию. Но все вложенные усилия окупятся сторицей: деятельность казначейства станет еще более открытой, прозрачной и оперативной.
