Нам нужна система управления бюджетными рисками в сфере ГЧП-проектов

Развитие в стране рынка ГЧП планомерно подводит к необходимости создания прозрачной системы по учету, оценке и прогнозированию условных обязательств по ГЧП-проектам, а также по управлению возможными бюджетными рисками. О зарубежном опыте и российской практике в данном направлении «Бюджету» рассказала Светлана Викторовна ЯЧЕВСКАЯ, заместитель председателя ВЭБ.РФ — член правления.

— Светлана Викторовна, в связи с чем вопрос создания системы управления бюджетными обязательствами ГЧП-проектов попал в разряд актуальных?

— На сегодняшний день в России сложился зрелый рынок ГЧП: количество реализуемых проектов приближается к трем тысячам. При этом каждый шестой проект предусматривает наличие бюджетной поддержки, совокупный объем которой составляет более 790 миллиардов рублей.

Однако это только вершина айсберга. На практике почти каждое соглашение содержит в себе так называемые условные обязательства, которые явным образом не выражены в числовом значении, однако могут нести существенные риски для бюджета в случае возникновения определенных обстоятельств. Все это подводит нас к тому, чтобы своевременно предпринять необходимые меры по учету, оценке и прогнозированию условных обязательств по ГЧП-проектам и выстроить прозрачную систему, позволяющую управлять возможными бюджетными рисками. Стоит отметить, что ситуация, сложившаяся в России, — закономерный этап развития рынка ГЧП, через который прошли многие страны.

— То есть другие страны также в свое время приходили к пониманию необходимости создания такой системы?

— В международную повестку вопрос необходимости создания системы управления условными обязательствами по ГЧП-проектам включен уже давно. В частности, исследование 80 развитых и развивающихся экономик мира, проведенное МВФ, показало, что ориентировочная стоимость принятых с 1990 года правительствами условных бюджетных обязательств по ГЧП-проектам, составляет в среднем по странам 1,2 процента ВВП. В отдельных странах этот показатель достигает двух процентов.

Причины, по которым страны начали формировать комплексную систему управления бюджетными обязательствами, различны. С одной стороны, такая потребность возникла в результате планомерного развития бюджетных процессов в отсутствие кризисных явлений. С другой — есть наглядные примеры, когда в результате дефолта проектов пострадала значительная часть бюджета отдельных государств. Например, в Португалии и Венгрии отсутствие надлежащего учета финансовых последствий ГЧП-проектов привело к введению моратория на новые ГЧП-проекты и пересмотру существующих. Последствия кризиса в Португалии осложнились еще и тем, что правительство должно было выплатить значительные суммы компаниям по ГЧП-проектам, реализация которых началась до кризиса.

— Что такое условные бюджетные обязательства в ГЧП-проектах и какие инструменты создали страны для их учета?

— Начнем с азов. Обязательства публично-правовых образований могут быть прямыми и условными. Прямые бюджетные обязательства обычно направляются на возмещение инвестиционных и эксплуатационных затрат по проекту. Они отражаются в соглашении и не зависят от наступления каких-либо иных обстоятельств при условии, что частная сторона исполняет принятые обязательства по соглашению. Что касается условных обязательств, то по ним объемы и сроки бюджетных выплат носят вероятностно-сценарный характер. Поэтому такие обязательства требуют создания отдельных подходов к их мониторингу и контролю в рамках процессов планирования и исполнения бюджета.

Многие страны уже создали комплексные системы управления бюджетными обязательствами. Например, в Чили и ЮАР для исполнения условных обязательств существует отдельная бюджетная строка, в Бразилии и Колумбии созданы специальные гарантийные бюджетные и квазибюджетные фонды. А в Индии и Перу установлены предельные значения по возможности принятия публичными партнерами таких обязательств. В некоторых странах одновременно применяется несколько таких инструментов. Интересно, что в Китае создана национальная информационная система для ГЧП-проектов, в рамках которой централизованно осуществляется сбор информации по всем ГЧП-проектам. Ни один проект не может претендовать на получение бюджетной поддержки, если он не внесен в эту систему. Кроме того, установлены лимиты на принятие бюджетных обязательств.

— Какие подходы используются в международной практике при оценке бюджетных обязательств по ГЧП-проектам?

— Международные организации и страны, занимающие лидирующие позиции по развитию рынка ГЧП, разработали и активно применяют различные механизмы и инструменты оценки, учета и управления прямыми и условными бюджетными обязательствами. Одним из таких инструментов является модель PFRAM, разработанная МВФ и Всемирным банком для поддержки правительств в оценке фискальных последствий реализации ГЧП—проектов и в управлении рисками исполнения условных обязательств. Модель позволяет принимать обоснованные решения о реализации ГЧП-проектов с наличием прямых и/или условных бюджетных обязательств.

— Мы видим, что в международной практике сложились определенные методологии по учету и оценке бюджетных обязательств по ГЧП-проектам, а как обстоят дела по данному вопросу в России?

— На текущий момент в России необходимо выработать единые методологические подходы к оценке условных обязательств, а также внедрить практические инструменты по их управлению и мониторингу, в том числе с учетом зарубежного опыта. Существенная часть работы по этому направлению уже проведена.

В прошлом году по инициативе Минфина России мы проанализировали международный опыт по управлению условными обязательствами, в том числе изучили методы и инструменты оценки бюджетных обязательств, применяемые разными странами и международными организациями. В том же году Минфин России совместно с ВЭБ.РФ и Национальным центром ГЧП (группа ВЭБ.РФ) реализовал пилотный проект в отдельных регионах, цель которого заключалась в анализе текущей практики реализации концессионных соглашений, соглашений о ГЧП и оценке принятых в рамках таких соглашений бюджетных обязательств. По итогам были сформулированы основные выводы и предложены решения по вопросам прогнозирования, оценки и управления прямыми и условными обязательствами субъектов РФ и муниципалитетов. В частности, по результатам пилотного проекта мы увидели, что во многих концессионных соглашениях регионального уровня отсутствуют установленные лимиты по бюджетным выплатам в случае наступления различных обстоятельств, что влечет за собой существенные риски для бюджетной устойчивости публично-правовых образований. В настоящее время мы активно сотрудничаем с экспертами из МВФ и совместно с Минфином России сопровождаем миссию МВФ. По результатам взаимодействия будут сформулированы рекомендации по созданию в России системы оценки, учета и управления бюджетными обязательствами, возникающими в рамках реализации ГЧП-проектов. Данная система будет учитывать российскую практику реализации ГЧП-проектов, которая, стоит подчеркнуть, отличается от подходов, используемых в большинстве зарубежных стран.

— Светлана Викторовна, на ваш взгляд, действующее правовое регулирование позволяет реализовывать такие мероприятия? Нужно ли что-то менять в данной сфере и кто будет проводить оценку и учет бюджетных обязательств по ГЧП-проектам?

— В начале этого года было принято постановление Правительства РФ № 74^[1], которое закрепило за Минфином России полномочия по осуществлению оценки условных и безусловных бюджетных обязательств, возникающих при реализации концессионных соглашений. В отношении оценки бюджетных обязательств по соглашениям о ГЧП, МЧП полномочия Минфина России были закреплены в приказе Минэкономразвития России от 2 февраля 2021 года № 40, который посвящен мониторингу реализации таких соглашений. В ближайшее время в федеральное законодательство в сфере ГЧП планируется внести изменения, касающиеся порядка согласования проектов концессионных соглашений и соглашений о ГЧП, МЧП. Согласно предлагаемым поправкам концеденты / публичные партнеры или инициаторы ГЧП-проектов будут предоставлять на согласование уполномоченным органам власти проекты соглашений вместе с информацией о бюджетных рисках. Форму предоставления информации о бюджетных рисках утвердит Минфин России.

В целом можно сказать, что на текущий момент созданы предпосылки для формирования правового регулирования по созданию системы управления бюджетными обязательствами. В частности, уже существуют правовые условия для сбора данных по ГЧП-проектам о таких обязательствах через государственную автоматизированную систему «Управление» и иные государственные информационные системы. Однако есть необходимость пересмотреть набор собираемых по проектам данных и доработать соответствующие системы сбора и учета бюджетных обязательств.

— Какие задачи стоят перед ВЭБ в части создания системы управления условными обязательствами по ГЧП-проектам?

— На сегодняшний день одной из основных задач является разработка методологических подходов к учету и оценке бюджетных обязательств, возникающих в результате реализации ГЧП-проектов, а также инструментов моделирования бюджетных обязательств, адаптированных к российской практике реализации ГЧП-проектов. ВЭБ.РФ и Национальный центр ГЧП (группа ВЭБ.РФ) принимают активное участие в разработке методологии, включая подходы к моделированию вероятностно-прогнозных сценариев по наступлению условных обязательств по ГЧП-проектам, используемых в международной практике, в том числе модели PFRAM.

— Как вы считаете, что должна учитывать такая методология?

— С одной стороны, методология должна основываться на лучших международных практиках, с другой — учитывать российскую специфику, в том числе уровни реализации ГЧП-проектов и их отраслевые особенности. Всего в России реализуется 2865 ГЧП-проектов, из них 17 — федерального уровня, 223 — регионального и 2625 — муниципального. При этом качество структурирования и объемы бюджетных обязательств, возникающих в рамках ГЧП-проектов каждого уровня, существенно отличаются. Например, общий объем бюджетных обязательств по ГЧП-проектам федерального уровня в три раза превышает общий объем бюджетных обязательств по проектам муниципального уровня.

Учет отраслевой специфики в данном случае также необходим, поскольку риски и вероятность возникновения обязательств, например по выплате недополученных доходов концессионерам или частным партнерам по ГЧП-проектам в транспортной сфере, будут отличаться от рисков и вероятности наступления рискового события по ГЧП-проектам в сфере здравоохранения.

Мы также не должны забывать о необходимости обучения команд публичных партнеров по вопросам управления бюджетными обязательствами. Здесь мы, как ВЭБ.РФ, совместно с Национальным центром ГЧП (группа ВЭБ.РФ) готовы оказывать содействие всем заинтересованным органам власти.

— Какие положительные эффекты ожидаете получить от внедрения системы учета и оценки условных обязательств?

— Внедрение системы учета и оценки условных обязательств положительно скажется на фискальной устойчивости бюджетной системы государства. Совершенствование системы бюджетного планирования, повышение прозрачности в сфере учета условных бюджетных обязательств и отчетности позволит более взвешенно подходить к принятию решений в бюджетной сфере, понимать и осознанно принимать риски, управлять ими на всех этапах жизненного цикла проектов, что приведет к повышению эффективности их реализации.

Ожидаем, что повышение транспарентности на рынке ГЧП предоставит преимущества в том числе и частным инвесторам. Прозрачная система учета и оценки бюджетных обязательств позволит фактически гарантировать исполнение публичным образованием принятых обязательств, а также повысит инвестиционную привлекательность проектов в целом.

Подготовила О. В. ИЗУТОВА