Цель межбюджетных отношений — стимулирование к развитию

Статья посвящена особенностям формирования и исполнения местных бюджетов в 2022–2024 годах. Какие изменения в межбюджетном регулировании уже приняты, а какие — планируются.

Ирина Ивановна СКЛЯР, заместитель начальника отдела муниципальных образований Департамента межбюджетных отношений Минфина России

Текущее состояние местных бюджетов

В текущем году, несмотря на пандемию и ее последствия, состояние местных бюджетов значительно улучшилось. За шесть месяцев этого года наблюдается рост доходов местных бюджетов на 11%, в том числе собственных — на 14%, налоговых — на 16% и неналоговых доходов — на 26%, за исключением земельного налога и остатков перерасчетов от ЕНВД, который с 1 января 2021 года не начисляется. Что касается межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций), то их объем вырос на 9%. Увеличились объемы всех видов трансфертов (субсидии на — 14%, иные межбюджетные трансферты — на 37%), за исключением дотаций — их объем сократился на 4%. Это объясняется тем, что налоговые доходы и та финансовая помощь, которую регионы предоставляют муниципалитетам в виде единых (дополнительных, дифференцированных) нормативов отчислений от налогов в местный бюджет, является существенной и возрастающей (таблица 1).

Таблица 1. Основные показатели местных бюджетов в Российской Федерации,
млрд руб.

Что касается показателей дефицита/профицита местных бюджетов, то на 1 июля 2021 года общий профицит при исполнении местных бюджетов составляет 62 миллиарда рублей, при этом в 52 субъектах местные бюджеты исполнены с профицитом (76 миллиардов рублей) и только в 33 с дефицитом в 14 миллиардов рублей. Регионы, которые имеют наибольший профицит местных бюджетов, — это Московская, Свердловская, Ленинградская области, Красноярский край, Республика Дагестан. Регионы, в которых местные бюджеты имеют наибольший дефицит, — это Тюменская, Омская и Кемеровская области, республики Чувашия и Татарстан (рисунок 1).

Объем муниципального долга по сравнению с началом этого года снизился на 9,1%, до 352 миллиардов рублей. При этом 21,2% от объема запланированных налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов на 2021 год составляет как раз муниципальный долг. На начало текущего года эта доля составляла 24%. Структура муниципального долга не меняется на протяжении последних лет, основной объем — 62% — относится к кредитам кредитных организаций (рисунок 2).

Объем расходов муниципальных образований на обслуживание муниципального долга по состоянию на 01.07.2021 составил 8,5 млрд рублей (0,6% к объему собственных расходов). В том числе: расходы бюджетов городских округов, в том числе с внутригородским делением, — 8,0 млрд рублей; расходы бюджетов муниципальных районов — 0,4 млрд рублей; расходы бюджетов городских поселений — 0,1 млрд рублей

Проведение муниципальной долговой политики, в том числе определение объема и видов муниципальных заимствований, относится исключительно к бюджетным полномочиям муниципальных образований и осуществляется ими самостоятельно. В этой связи органы местного самоуправления ответственны за проведение взвешенной долговой и бюджетной политики на муниципальном уровне.

Положения бюджетного законодательства РФ позволяют субъектам РФ регулировать объем коммерческой задолженности муниципальных образований и принимать меры по ее снижению. Органам государственной власти субъектов РФ необходимо реализовывать на региональном уровне в отношении муниципальных образований мероприятия по оказанию финансовой помощи с целью обеспечения принятия сбалансированных местных бюджетов и контроля за состоянием муниципальных финансов, предоставления и реструктуризации бюджетных кредитов муниципальным образованиям, оценки качества управления муниципальными финансами и соблюдения муниципальными образованиями требований бюджетного законодательства и законодательства РФ о налогах и сборах.

Почему Федерация не отдает налоги?

В адрес Минфина России приходит много вопросов от муниципалитетов о том, будут ли изменения в межбюджетном регулировании в ближайшее время. В частности, муниципальные сообщества интересуются, когда Минфин России подготовит поправки в Бюджетный кодекс в части перераспределения тех или иные налогов с Федерации на местный уровень и почему до сих пор для местного уровня остается столь значимым объем межбюджетных трансфертов. Сейчас за счет трансфертов формируется 67% доходов муниципалитетов (включая субвенции, без учета субвенций — 35%).

Эту ситуацию Департамент межбюджетных отношений Минфина России постоянно держит на контроле. Внести изменения как таковые в Бюджетный кодекс нетрудно. Но что за этим последует? Например, 62% поступлений от налога на прибыль организаций в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ собирается с территорий 11 регионов, и если внести точечную поправку в Бюджетный кодекс, то проблема не решится. Поступления от уплаты данного налога будут собираться на территориях этих же 11 субъектов РФ. То же самое с акцизами на табак, НДПИ и большинством других федеральных налогов (кроме НДФЛ, который в соответствии с Бюджетным кодексом уже поступает в местные бюджеты в объеме не менее 30% доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от этого налога). За 2020 год налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов составили 32% всех доходов местных бюджетов. Поэтому при выравнивании бюджетной обеспеченности муниципалитетов большую роль играет именно межбюджетное регулирование на региональном уровне: от того, насколько эффективно тот или иной субъект РФ выстроит свою бюджетную политику в области межбюджетных отношений, зависит уровень доходной базы местных бюджетов и в целом благосостояние населения.

Мониторинг региональных межбюджетных отношений

Департамент провел оценку межбюджетных отношений на уровне субъектов РФ за 2020 год, в результате выявлены проблемные вопросы и позитивные моменты. Кстати, в сентябре текущего года на Московском финансовом форуме была награждена Волгоградская область как лучший субъект РФ по итогам 2020 года в рамках взаимоотношений с муниципалитетами.

По итогам мониторинга можно отметить следующие концептуальные моменты. За прошедший год количество муниципалитетов сократилось на 543 единицы. Это связано с преобразованием и укрупнением в основном слабых сельских поселений. Также наметилась стабильная тенденция формирования муниципальных округов. За 2020 год появилось 67 муниципальных округов. Лидеры по их количеству — Пермский край, Ставропольский край, Кемеровская область. В лидерах по размеру единых нормативов отчисления от НДФЛ сверх нормы, установленной Бюджетным кодексом, — три региона: Астраханская и Тульская области, Ямало-Ненецкий автономный округ. Этот показатель — установление налоговых доходов для местных бюджетов сверх нормативов, закрепленных в Бюджетном кодексе, — является одним из важных показателей оценки качества межбюджетных отношений.

Также происходит замена дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципалитетов дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ. Передовая практика отмечена в Свердловской, Московской, Нижегородской, Ростовской областях, Республике Татарстан. Понятно, что это связано с оптимистическим прогнозом поступлений НДФЛ именно от развития инвестиционной деятельности. Если, например, в Московской области прогнозируется хороший рост и приток инвестиций, то, конечно, местным бюджетам выгоднее вместо фиксированной суммы дотаций иметь дополнительные отчисления от НДФЛ.

Что касается обязательности установления субъектами РФ нормативов отчислений от НДФЛ (не менее 15%) и от акцизов на ГСМ (не менее 10%) в местные бюджеты по статье 58 Бюджетного кодекса, то эта норма в целом всеми регионами реализуется. Передовая практика отмечена в Свердловской, Московской, Тульской, Иркутской, Ростовской, Самарской областях, республиках Татарстан и Башкортостан, Краснодарском крае.

В структуре доходов местных бюджетов основную долю занимают межбюджетные трансферты — 35% доходов, субвенции — 33%, другие налоговые/неналоговые доходы — 32% (рисунок 3). Установление единых нормативов отчислений имело место во всех субъектах РФ. В основном единые нормативы передавались в части налога по упрощенной системе налогообложения (55 регионов). Следующими идут НДПИ на общераспространенные ископаемые и налог на имущество организаций. Остальные налоги не пользуются такой популярностью, в том числе транспортный налог, несмотря на то что в статью 179.4 БК РФ уже достаточно давно внесены изменения, определяющие, что единые нормативы отчисления от транспортного налога в местные бюджеты не учитываются при определении прогноза объема дорожного фонда субъекта РФ.

Также позитивным моментом является рост поступлений средств от самообложения граждан. Этот показатель вырос в тех регионах, которые применяют указанный механизм достаточно давно, — Кировской области, Республике Татарстан, Пермском крае, Удмуртской Республике. Зафиксирован рост инициативных платежей граждан, которые предусматривались в 36 регионах. Практика инициативного участия населения в решении вопросов местного значения очень давно реализуется, но в Бюджетном кодексе инициативные платежи населения регламентированы как целевые налоговые поступления только с прошлого года. Лидерами этой практики являются Республика Калмыкия, Владимирская область, Ставропольский край.

83% дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекты РФ распределяют исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципалитетов, при этом семь регионов применяют механизм «модельного» бюджета. Кстати, Минфин России также применяет этот механизм для определения расчетного объема расходных обязательств регионов и муниципальных образований по данным консолидированного бюджета субъекта РФ по итогам инвентаризации расходных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. 30% дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ распределяется на его основе.

Среди регионов лучшие практики по применению «модельного» бюджета при расчете дотаций муниципалитетам имеют Рязанская, Тверская, Псковская, Нижегородская, Ульяновская области, республики Карелия и Саха (Якутия). Минфин России считает эффективным распространение практики «модельного» бюджета среди муниципальных образований в других субъектах РФ с учетом целесообразности выбора регионами такого подхода. С его помощью можно соотносить расходы по решению вопросов местного значения и объем расходных полномочий муниципалитетов с объемом собственных доходов местного бюджета.

В этом году основными инструментами антикризисной политики субъектов РФ по отношению к местным бюджетам стали дотации на сбалансированность (рост на 32% к аналогичному периоду прошлого года) и иные дотации (рост почти в пять раз). Расходы на решение вопросов местного значения увеличились на 5%. Кредиторская задолженность муниципалитетов уменьшилась на 6%. И сейчас можно констатировать, что более 2/3 всех муниципальных образований имеют высокий уровень долговой устойчивости.

На основе свода реестров расходных обязательств муниципалитетов 2020 года, которые ежегодно представляются в Минфин России финансовыми органами субъектов РФ, мы сделали оценку того, достаточно ли местным бюджетам средств на исполнение собственных полномочий и решение вопросов местного значения. Выяснилось, что расходы по решению насущных проблем, причем даже с расходами на капитальные вложения, полностью покрываются собственными доходами (таблица 2).

Таблица 2. Оценка ресурсного обеспечения расходных обязательств муниципальных образований на основе свода реестров расходных обязательств МО, млрд руб.

Что сделано для улучшения финансового состояния муниципалитетов

311‑ФЗ

В прошлом году принят Федеральный закон от 1 октября 2020 года № 311‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2020 году“». Основные его новации состояли в следующем.

1. В бюджетную систему РФ включен новый вид муниципальных образований — муниципальный округ. Теперь муниципальные округа стали полноценными участниками бюджетного процесса.

2. Статья 58 БК РФ дополнена новым полномочием:

органы государственной власти субъекта РФ вправе с 2021 года устанавливать дифференцированные нормативы отчислений в бюджеты муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением от УСН, подлежащего зачислению в бюджет субъекта РФ (пункт 3.3). В 2021 году 42 региона установили дифференцированные нормативы от УСН. Цель этого инструмента — расширение механизмов компенсации регионами возможных потерь местных бюджетов в связи с отменой с 2021 года ЕНВД. Если налогоплательщики, например, перейдут с ЕНВД на патентную систему или ЕСХН, то эти доходы как зачислялись в местный бюджет, так и будут зачисляться — выпадающие доходы отсутствуют.

327‑ФЗ

Еще одна новация была закреплена Федеральным законом от 15 октября 2020 года № 327‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2021 году». Закон установил возможность внесения изменений в сводную бюджетную роспись при исполнении местных бюджетов и в пределах поступлений дотаций из других бюджетов (по аналогии с МБТ, имеющими целевое назначение). Кроме того, теперь отсутствуют ограничения по размеру резервных фондов местных администраций. Также закон установил, что на расходные обязательства, связанные с коронавирусной инфекцией, а также иные расходные обязательства, определенные местной администрацией, не распространяются ограничения по исполнению обязательств, не отнесенных к вопросам местного значения, и приостановил действие ограничения по размеру муниципального долга и дефицита.

228‑ФЗ

Принят Федеральный закон от 28 июня 2021 года № 228‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации», предусматривающий возможность предоставления субъектам РФ из федерального бюджета бюджетных кредитов на финансовое обеспечение реализации инфраструктурных проектов. Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2021 года № 1189 утверждены Правила отбора инфраструктурных проектов, источником финансового обеспечения расходов на реализацию которых являются инфраструктурные кредиты (далее — Правила). Согласно Правилам субъекты РФ могут использовать средства инфраструктурного кредита, в том числе на предоставление целевых МБТ местным бюджетам в целях софинансирования расходных обязательств муниципального образования по следующим направлениям:

1) закупка товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд;

2) осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства муниципальной собственности;

3) финансирование муниципального участия в рамках концессионных соглашений и соглашений о муниципально-частном партнерстве;

4) уплата лизинговых платежей по договору финансовой аренды (лизинга) подвижного состава городского транспорта общего пользования, предусматривающему переход в собственность лизингополучателя указанного подвижного состава.

Предоставление инфраструктурных бюджетных кредитов является важным инструментом для развития инфраструктуры в муниципальных образованиях.

246‑ФЗ

С 2022 года вступают в силу изменения в Бюджетный кодекс, регламентированные Федеральным законом от 1 июля 2021 года № 246‑ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации». Цель нормативного правового акта — ускорение и повышение предсказуемости предоставления межбюджетных трансфертов в местные бюджеты и сокращение сроков доведения трансфертов до местных бюджетов. Указанные новации направлены на выполнение поручения Президента РФ от 1 марта 2020 года № Пр-354.

Итоги проведенного мониторинга показали, что в условиях, когда межбюджетные трансферты из федерального бюджета субъектам РФ распределяются до 1 января очередного финансового года, процесс распределения этих же субсидий и иных межбюджетных трансфертов из региональных бюджетов местным бюджетам зачастую затягивается до середины года и даже переходит на III, IV кварталы. Чтобы этого не происходило, внесены изменения в статьи 139 и 139.1 Бюджетного кодекса, которыми установлено, что все соглашения между органами местного самоуправления и субъектом РФ по субсидиям и иным межбюджетным трансфертам должны быть заключены до 15 февраля. В случае наличия изменений в законе о региональном бюджете на заключение соглашений с муниципальными образованиями дается 30-дневный срок. Если органы местного самоуправления по каким-то причинам не согласны с условиями софинансирования и отказались от заключения соглашений, то средства могут быть направлены в резервный фонд высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ с тем, чтобы их перераспределить другим муниципалитетам. Кроме того, закон определяет только четыре случая предоставления иных МБТ местным бюджетам:

1. Софинансирование не урегулированных федеральным и региональным законодательством полномочий ОМСУ.

2. Софинансирование решения вопросов местного значения.

3. Предоставление средств за счет резервных фондов Президента РФ, Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

4. В случаях, установленных законом субъекта РФ (за исключением регионального закона о бюджете).

Также закон установил нераспределенный резерв иных МБТ (до 5% на первый год и до 10% на второй год планового периода), то есть по аналогии с субсидиями, и исключил необходимость повторного распределения остатка неиспользованных целевых МБТ прошлого года.

Что будет сделано

Стимулы для создания инфраструктуры

В настоящее время Департаментом межбюджетных отношений Минфина России подготовлен и внесен в Правительство РФ проект федерального закона, который предусматривает еще один новый механизм по межбюджетному регулированию на региональном уровне. Это установление дифференцированных нормативов отчисления от всех региональных, федеральных налогов в местные бюджеты. Но эта норма имеет оговорку: именно для развития инфраструктурных проектов городских агломераций. Кто может воспользоваться этим механизмом? Только те городские округа, городские поселения и участники межмуниципальных соглашений с ними о сотрудничестве по развитию агломераций. Например, если два сельских поселения попросят субъект РФ установить для них вышеуказанные дифференцированные нормативы, то это будет противоречить Бюджетному кодексу. Механизм нужен именно для крупных инвестпроектов и будет, по нашему видению, востребован. Размеры дифференцированных нормативов отчислений предлагается устанавливать законом субъекта РФ (за исключением законов субъекта РФ на ограниченный срок действия). Законопроект предусматривает законодательное урегулирование возможности заключения субъектами РФ (муниципальными образованиями) соглашений о межрегиональном и межмуниципальном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры в городских агломерациях. Порядок заключения соглашений будет определяться правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований в соответствии с общими требованиями, установленными Правительством РФ. Для реализации этой нормы изменения будут внесены также в Федеральные законы № 131 и 184.

Приоритетные задачи развития местного самоуправления

Приоритетные задачи развития местного самоуправления определены в соответствии с проектом основ государственной политики Российской Федерации в области развития местного самоуправления до 2030 года и проектом указа Президента РФ. В частности, предусматривается создание условий для участия населения в решении вопросов местного значения по усовершенствованию процедур проведения местных референдумов, развитию инструментов поддержки местных инициатив, совершенствованию НПА по созданию и деятельности ТОС, общественному контролю.

В целях обеспечения организационного единства органов публичной власти для эффективного решения задач в интересах населения, достижения национальных целей необходимы: инвентаризация полномочий органов публичной власти в сфере МСУ; периодическая инвентаризация НПА, регулирующих деятельность муниципалитетов; обеспечение сопоставимости доходов с объемом расходных полномочий; совершенствование полномочий должностных лиц органов МСУ (в части рассмотрения дел об административных правонарушениях); оптимизация территориальной организации МСУ; вовлечение органов МСУ в реализацию региональных проектов.

Чтобы создать условия для формирования и развития комфортной и благоприятной среды жизнедеятельности населения, нужно обеспечить доступность медицинской помощи; создать условия для развития дошкольного, общего и дополнительного образования; оказывать поддержку гражданам и их объединениям по охране общественного порядка; системно повышать качество и комфорт сельских территорий и городской среды; реализовывать программы по обеспечению населения доступным и комфортным жильем.

Совершенствование механизмов стимулирования муниципальных образований к наращиванию собственного экономического потенциала, развитие механизмов участия в национальных проектах невозможно без совершенствования МБО на региональном и муниципальном уровнях; стабильного правового регулирования налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов; инвентаризации муниципального имущества; формирования инвестиционных проектов местного уровня; совершенствования механизмов муниципально-частного партнерства; развития социально значимых рынков; создания новых и развития существующих агломераций; повышения базовых компетенций муниципальных служащих.

Планы по уточнению и разграничению полномочий органов местного самоуправления

Вопрос необходимости уточнения и разграничения полномочий органов местного самоуправления очень давний. К нам неоднократно поступали просьбы от муниципальных сообществ эту работу осуществить. Сейчас Минфин России подготовил предложения по второму пакету поправок к законопроекту № 1088595-7, который уже прошел первое чтение в Госдуме РФ, предложения направлены в Минюст России.

Концептуально предлагаем либо перераспределить полномочия по ряду отраслей между районом и поселенческим уровнем, сконцентрировав их на одном уровне, чтобы не было дублирования расходов, а также передать часть полномочий на федеральный (региональный) уровень, если такие полномочия по своей природе относятся непосредственно к государственным полномочиям. Другой вариант — так конкретизировать эти полномочия в федеральном законодательстве, чтобы органам местного самоуправления было понятно, на что они могут направить средства местного бюджета, не допустив нарушения законодательства (таблица 3).

Таблица 3. Предложения Минфина России о внесении изменений в законодательство РФ в целях совершенствования разграничения полномочий в части органов МСУ — второй пакет поправок к законопроекту № 1088595-7

Вывод

Главная задача межбюджетных отношений в 2022–2024 годах — это стимулирование к развитию. Цель может быть достигнута на федеральном уровне путем реструктуризации бюджетных кредитов и направления высвободившихся средств на инвестиционные, инфраструктурные проекты; предоставления новых бюджетных кредитов на финансовое обеспечение этих проектов; предоставления бюджетных кредитов на замещение рыночных заимствований при соблюдении определенных условий (доля рыночной задолженности до 25%, ответственная долговая политика, снижение долговой нагрузки до укрепляющего рейтинга. Субъект РФ, в свою очередь, может выдвигать аналогичные условия при предоставлении таких инструментов органам местного самоуправления).

Кроме того, необходимо проводить мероприятия по усилению финансовой дисциплины и оздоровлению финансов (мониторинг бюджетов, оказание финансовой помощи, контроль за выполнением соглашений социально-экономического развития, усиление работы с высокодотационными муниципалитетами, снижение кредиторской задолженности, развитие финансовых стимулов, увеличение эффективности управления муниципальными бюджетами).