Федеральные стандарты как основа методологической конструкции ВГ(М)ФК

В 2020 году вступили в силу семь федеральных стандартов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля (ВГ(М)ФК), закрепивших концептуальные изменения в части как терминологических, так и практических аспектов функционирования системы государственного (муниципального) финансового контроля. В статье проанализирована реализация УФК по Алтайскому краю трех принципов стандарта «Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля», существенным образом изменивших действующие подходы к организации и проведению ВГ(М)ФК.

Михаил Николаевич КОРАБЛЕВ, заместитель руководителя УФК по Алтайскому краю

Маргарита Сергеевна ПАХОМОВА, контролер-ревизор Контрольно-ревизионного отдела в социально-экономической сфере УФК по Алтайскому краю

Из утвержденных федеральных стандартов следует выделить стандарт «Принципы контрольной деятельности органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля», впервые законодательно определивший нормы, которыми должны руководствоваться органы контроля при осуществлении контрольной деятельности. Документ установил как общие принципы осуществления полномочий ВГ(М)ФК, так и принципы профессиональной деятельности ревизоров (рисунок 1).

Анализируя принципы осуществления профессиональной деятельности, мы выделили три из них, кардинально изменивших существующие подходы к организации и проведению ВГ(М)ФК. Это принципы единства методологии, риск-ориентированного подхода и информатизации.

1. Принцип единства методологии

Этот принцип предполагает обязательное использование федеральных стандартов ВГ(М)ФК, в том числе устанавливающих унифицированные правила планирования, проведения контрольных мероприятий, оформления и реализации их результатов, составления отчетности о результатах контрольной деятельности. До внесения изменений в Бюджетный кодекс (пункт 3 статьи 269.2), закрепляющих проведение ВГ(М)ФК согласно федеральным стандартам, нормативное регулирование деятельности органов ВГ(М)ФК проводилось в соответствии с утвержденными порядками осуществления внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля. Отсутствовали единые нормы и требования, определяющие полномочия по осуществлению деятельности контрольных органов, а также типовые формы создаваемых документов.

При осуществлении Управлением Федерального казначейства по Алтайскому краю (далее — Управление) анализа исполнения бюджетных полномочий органов ВГ(М)ФК, являющихся органами исполнительной власти Алтайского края (органами местных администраций), были выявлены определенные недостатки. Основным из них стал факт несоблюдения органами контроля требований утвержденных порядков осуществления ВГ(М)ФК и, начиная с 1 июля 2020 года, требований федеральных стандартов ВГ(М)ФК в части процедур планирования, проведения, реализации результатов контрольных мероприятий, составления и представления отчетности (рисунок 2). Реализация органами ВГ(М)ФК принципа единства методологии обеспечит соблюдение общих требований к проведению контрольных мероприятий, а также позволит стандартизировать применение отдельных правил и действий.

648 (100%) сельских поселений Алтайского края бюджетные полномочия по осуществлению ВМФК передали в соответствии с соглашениями на уровень муниципальных районов. В итоге полномочиями по осуществлению ВГ(М)ФК наделены 70 органов контроля Алтайского края. В рамках совершенствования единых подходов к исполнению бюджетных полномочий Управление совместно с Инспекцией финансово-экономического контроля и контроля в сфере закупок Алтайского края анализирует практику применения федеральных стандартов на различных уровнях. По результатам анализа исполнения бюджетных полномочий органов ВГ(М)ФК УФК совместно с инспекцией организует совместные мероприятия. Это семинары по организации и осуществлению ВГ(М)ФК с обзором действующего законодательства; направление органам ВГ(М)ФК обзорных писем с перечнем основных выявленных недостатков в контрольной деятельности; оказание информационной и методологической поддержки органам ВГ(М)ФК.

Качественным показателем проделанной работы уже сегодня стало уменьшение количества выявляемых Управлением недостатков. Так, в среднем в ходе одного аналитического мероприятия в 2021 году было выявлено 10 недостатков, в 2020 году — 15 недостатков.

2. Принцип риск-ориентированного подхода

Риск-ориентированный подход предполагает концентрацию усилий и ресурсов органа контроля при осуществлении контрольной деятельности в отношении объектов контроля и (или) направлений их деятельности, по которым наиболее вероятно наступление событий (совершение нарушений в финансово-бюджетной сфере). Использование методов оценки рисков позволяет сосредоточить усилия сотрудников ревизионного блока на наиболее значимых направлениях расходования средств в ситуации, когда количество подконтрольных объектов превышает потенциальные возможности контрольно-надзорного органа. Также этот метод дает возможность внедрить элементы партнерской модели контроля путем информирования объектов контроля о существующих рисках в их деятельности, слабых местах с целью возможности самостоятельного исправления нарушения или нивелирования риска его возникновения. Подход применяется как при планировании деятельности, так и при непосредственном проведении контрольных мероприятий.

В Управлении эффективность применения риск-ориентированного подхода при непосредственном проведении контрольных мероприятий выражается в выявлении признаков нарушений по результатам предпроверочного анализа информации из единой информационной системы в сфере закупок (в том числе модуля «Мониторинг закупок»), впоследствии подтверждаемых проверками. В полной мере применение методов оценки рисков при планировании деятельности Управление реализовало при формировании плана контрольных мероприятий в финансово-бюджетной сфере на 2021 год. II раздел плана сформирован с применением риск-ориентированного отбора контрольных мероприятий на основании идентификации принадлежности объекта контроля и (или) его финансово-хозяйственной деятельности к предусмотренным федеральным стандартом «Планирование проверок, ревизий и обследований» категориям риска.

Сбор и анализ информации осуществлялся путем изучения документов, получения данных из государственных информационных систем. По каждому объекту и предмету контроля были определены значения критерия «вероятность допущенных нарушений» и значения критерия «существенность последствий нарушения», присвоены категории риска от чрезвычайно высокого (I категория) до низкого (VI категория). По результатам отбора в план контрольных мероприятий Управления были включены объекты контроля с чрезвычайно высоким (I категория) и высоким (II категория) уровнем риска (рисунок 3).

Контрольные мероприятия, проводимые Управлением, позволяют максимально охватить приоритетные направления осуществления контрольной деятельности, определенные указом Президента РФ от 21 июля 2020 года № 474, посланиями Федеральному собранию, иными документами стратегического планирования Российской Федерации. Это проверки выделенных средств, направленных на реализацию национальных проектов, мероприятий, связанных с противодействием распространению новой коронавирусной инфекции, мероприятий в социальной сфере, инвестиционных проектов, субсидирование юридических лиц. Результатом риск-ориентированного подхода к планированию контрольных мероприятий стала 100-процентная результативность проведенных в 2019–2020 годах контрольных мероприятий (таблица 1).

Таблица 1. Результаты контроля в финансово-бюджетной сфере за 2019–2020 гг. по проводимым контрольным мероприятиям, включенным во II раздел плана контрольных мероприятий

3. Принцип информатизации

Информационные технологии сегодня являются неотъемлемой частью современных управленческих систем во всех отраслях экономики и сферах государственного управления. Одним из современных подходов к совершенствованию внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля и его оптимизации является использование в контрольной деятельности всех доступных государственных информационных систем.

Об актуальности применения информационных систем при осуществлении контрольных мероприятий в Управлении свидетельствует практика, сложившаяся в контрольной деятельности в 2020 году в связи с пандемией. Так как было невозможно осуществлять плановые выездные проверки, в Управлении перешли на камеральные проверки, при которых объем запрашиваемых документов значительно уменьшился в связи с их наличием в информационных системах. В 2020 году проведено 18 камеральных проверок, в 2019 году не было ни одной.

В качестве положительного примера использования информационных систем необходимо также отметить участие в 2020 и 2021 годах сотрудников Управления в мониторинге выполнения, а также анализе рисков недостижения результатов отдельных задач национальных проектов на территории Алтайского края. Речь идет о следующих нацпроектах: «Образование», «Демография», «Жилье и городская среда», «Экология». В рамках мониторинга специалисты контрольного блока собирают и анализируют информацию о выполнении мероприятий, делают это посредством изучения данных в открытых источниках, информационных системах (Автоматизированная система Федерального казначейства, «Электронный бюджет», единая информационная система в сфере закупок, СПАРК). Фиксируют существующие риски недостижения результатов отдельных задач нацпроектов. Результаты мониторинга доступных государственных информационных систем используют в практической деятельности при осуществлении полномочий по контролю, непосредственно в качестве предупреждающего контроля, а также при оперативном информировании органов управления, ответственных за реализацию национальных проектов на территории края.

Продолжение процесса совершенствования ВГ(М)ФК

Федеральные стандарты законодательно закрепили основные правила организации и проведения ВГ(М)ФК. В рамках организации деятельности по разработке внутриведомственных правовых актов, конкретизирующих требования, установленные федеральными стандартами, Федеральное казначейство:

• приняло Временное руководство по применению риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольной деятельности в финансово-бюджетной сфере и Регламент внутренней организации деятельности Федерального казначейства, его территориальных органов, ФКУ «ЦОКР» по планированию контрольной деятельности;
• разработало проекты четырех ведомственных стандартов, проект Регламента внутренней организации деятельности Федерального казначейства, его территориальных органов при проведении проверок, ревизий, обследований и реализации их результатов;
• сформировало предложения по актуализации подходов по составлению карты рисков в финансово-бюджетной сфере, формированию и утверждению карты рисков на 2022 год.

В рамках усиления контроля за деятельностью органов власти по управлению государственным имуществом Федеральное казначейство осуществляет переход на новую модель контроля и аудита в рамках соглашений о защите и поощрении капиталовложений (СЗПК). Это новый инвестиционный инструмент, гарантирующий инвесторам неизменность нормативных условий для инвестиционных проектов на весь срок их реализации. В перспективе контроль в рамках СЗПК предполагается осуществлять одновременно с заключением договоров (соглашений о предоставлении субсидий) и обоснованием бюджетных ассигнований для возмещения затрат инвестору. Это, несомненно, станет результативным механизмом предварительной проверки обоснованности использования бюджетных средств.

Контрольному блоку Федерального казначейства в ближайшие 5–7 лет предстоит большая работа по внедрению новаций методологического характера и их цифровой реализации в рамках ведомственного проекта Минфина России «Контроллинг и учет для системы управления». Одной из его задач является создание и внедрение системы контроллинга в части осуществления контроля (наблюдения) и надзора в финансово-бюджетной сфере на базе единой цифровой платформы.

При этом планируется трансформация контрольной среды с применением новых форм (наблюдение, управление рисками) и методов осуществления контроля (экспертно-аналитические мероприятия — исследование, анализ и оценка эффективности финансово-хозяйственной деятельности объекта контроля; финансово-бюджетный мониторинг — онлайн-контроль, оценка совершенных операций; финансово-бюджетный рулинг — онлайн-анализ, оценка последствий будущих операций). Такой подход позволит выстроить систему своевременного информирования участников бюджетного процесса о возможных рисках и нарушениях, тем самым минимизируя и предупреждая их.

Своевременное внедрение федеральных стандартов осуществления ВГ(М)ФК и применение новых единых подходов к контрольной деятельности позволит органам контроля осуществить переход на новый качественный уровень ее организации. А именно от выявления финансовых нарушений и наказания виновных лиц перейти к приоритетности превентивного контроля. Этот новый вектор развития государственного финансового контроля позволит в будущем снизить затраты на его осуществление, повысить эффективность и в автоматизированном режиме использовать практически все полномочия по контролю в финансово-бюджетной сфере.