Долги крупнейших городов России

Экспертные интервью с представителями органов местного самоуправления и статистические данные показывают, что одним из ключевых ограничений городского развития на современном этапе, наряду с узким набором источников собственных доходов местных бюджетов и муниципальных полномочий, является высокая бюджетная долговая нагрузка. В статье рассмотрены особенности и различия долговой ситуации в 189 городских округах России с численностью населения более 100 тысяч человек за период 2015–2020 годов.

Дмитрий Юрьевич ЗЕМЛЯНСКИЙ, директор Центра пространственного анализа и региональной диагностики ИПЭИ РАНХиГС, кандидат географических наук

Дарина Михайловна МЕДВЕДНИКОВА, младший научный сотрудник Центра пространственного анализа и региональной диагностики ИПЭИ РАНХиГС

Проблема низкой бюджетно-финансовой обеспеченности и самостоятельности муниципальных образований в России давно и широко обсуждается экспертным сообществом. Вследствие значительной централизации бюджетных налоговых доходов на федеральном и региональном уровнях большинство муниципалитетов страны вынуждены существовать в условиях острого дефицита собственных бюджетных средств на реализацию проектов развития.

Нехватка собственных денежных ресурсов вынуждает местные власти все чаще прибегать к финансированию первоочередных расходов за счет долговых заимствований. Однако практика показывает, что наращивание муниципалитетами долгов в конечном итоге лишь сильнее ограничивает их бюджетные возможности и в преобладающем большинстве случаев вовсе не способствует реализации локальных программ развития. Особенно остро с проблемами нехватки бюджетных ресурсов и интенсивного роста заемных средств сталкиваются основные центры расселения страны — крупные города.

Российскому обществу довольно много известно о муниципальных бюджетах, но практически ничего — о муниципальном долге. На сегодняшний момент мы имеем только самое общее представление о долговом положении муниципалитетов, составленное на основе агрегированных Минфином России данных по объему муниципального долга в сумме по всей стране^[1]. Кое-что известно о долговой ситуации в городах из немногочисленных исследовательских работ, посвященных анализу показателей долга в отдельно взятых региональных столицах. Реальное распределение долга по всем муниципалитетам остается неизвестным, прежде всего из-за отсутствия законодательно определенного обязательства муниципалитетов публиковать данные о своем долге в открытом доступе. Что же мы можем узнать о долговом положении крупных городов страны исходя из имеющихся на сегодня открытых данных?

Масштаб долга

Цифры подтверждают, что именно крупнейшие центры на сегодняшний день являются основными заемщиками. На 1 января 2021 года совокупный объем муниципального долга 188^[2] городских округов России с населением более 100 тысяч человек (далее — крупные города, крупные городские округа) достиг 319,5 миллиарда рублей. Это 82,4% от всего объема долга всех муниципалитетов и 92,7% всего долга городских округов страны (при этом доля в численности населения РФ у рассматриваемых городских округов составляет 42,8%). Абсолютный объем долга крупных городских округов год от года непрерывно растет (рисунок 1), правда, не очень быстро. За последние годы максимальный рост наблюдался в 2016 году и составил 7,7% (рисунок 2). Год пандемии не оказал заметного влияния на динамику долга крупных городов — рост долга к 2019 году составил 2,7%. Полномочия городов при этом не потребовали значительных дополнительных расходов — основной удар пришелся на региональные бюджеты, на чьих плечах лежит ответственность за сферу здравоохранения.

В то время как объем долга крупных центров рос медленно, их налоговые и неналоговые доходы увеличивались чуть быстрее. За последние шесть лет это привело к снижению среднего по крупным городским округам показателя долговой нагрузки^[3] с 45,7 до 40,6%. Его значения на протяжении всего рассматриваемого периода держались ниже 50%, что позволяет расценивать средний уровень долговой обремененности крупных городов как относительно невысокий.

Интересно, что в субъектах РФ ситуация была иной — снижение долговой нагрузки в среднем по регионам происходило за счет сокращения именно объемов долга (вплоть до пандемии 2020 года) (рисунок 3). В среднем по субъектам долговая нагрузка систематически выше, чем у крупных городов, — на 1 января 2021 года она была больше на 8,2 процентного пункта (48,8%).

Структура долга

Ответ на вопрос, почему основной объем муниципального долга приходится на крупные города, отчасти кроется в структуре заимствований. Наибольшую долю совокупного объема долга крупных городских округов составляют коммерческие кредиты — самый дорогостоящий вид займов. На начало 2021 года на них приходилось три четверти всего долга крупнейших городов (рисунок 4). Это на семь процентных пунктов выше, чем в среднем по муниципалитетам страны, хотя в последние годы этот разрыв сократился вдвое. Исходно бо́льшие объемы бюджетов городских округов в сравнении с бюджетами малых городов и сельских территорий позволяют первым с меньшей уязвимостью брать дорогие кредиты на этапе начального роста заимствований. Однако в большом числе городов высокие процентные ставки по коммерческим выплатам затем имеют свойство прогрессировать, что способствует быстрому росту долговых показателей до критического уровня. Наиболее интенсивное наращивание коммерческих кредитов крупными городскими округами происходило в 2015–2017 годах (в восстановительный период после кризиса 2014–2015 годов). Затем их рост замедлился.

Доля дешевых бюджетных кредитов в крупных городах, напротив, с 2019 года сокращается. На протяжении всех последних лет она не превышала 20%, а на 1 января 2021 года достигла самого низкого уровня с 2015 года. Это во многом обусловлено ужесточением условий выдачи бюджетных займов муниципалитетам, вступившим в силу с 2020 года^[4]. При суровости вновь введенных требований улучшения долгового положения городов вследствие реструктуризации дорогих коммерческих долгов бюджетными кредитами в ближайшие годы ожидать отнюдь не приходится.

Роль прочих видов муниципальных заимствований — муниципальных гарантий и ценных бумаг, которые на уровне идеи и исходя из зарубежной практики чаще всего служат источником дополнительных средств именно на расходы развития, — остается незначительной. В сумме их доля держится на уровне 7–8% от объема долга крупных городских округов. При этом крупные города страны среди муниципалитетов фактически единственные пользователи этих долговых инструментов. На крупные города приходятся все 100% выпущенных в РФ муниципальных ценных бумаг и 73,8% всех муниципальных гарантий.

Чаще других гарантиями и ценными бумагами пользуются богатые центры с повышенной обеспеченностью собственными доходами бюджета — сырьевые и подмосковные города, а также города-миллионники, располагающие более значительными объемами бюджетных ресурсов (а значит, и бюджетными возможностями) вследствие большой численности населения. Всего муниципальными гарантиями за период 2015–2020 годов воспользовались только 53 крупных города из 189, и только 24 имели их в структуре долга на начало 2021 года (рисунок 5). Ценные бумаги за тот же период выпускали и вовсе лишь восемь городских округов (таблица 1). При этом практически ни в одном городе выпуск гарантий или ценных бумаг не был направлен на финансирование программ развития. Исключительные случаи — городские округа Томск и Новосибирск, выпускающие облигации в целях привлечения дополнительных средств на развитие инфраструктуры науки и технологий на территории Томского технопарка и Новосибирского Академгородка. В остальных городах бумаги были выпущены исключительно с целью реструктуризации долга, а муниципальные гарантии в значительном числе случаев — инструмент ответственности муниципалитетов за долги местных жителей перед коммунальными службами.

Таблица 1. Объем и доля муниципальных ценных бумаг в структуре долга крупных городских округов, использовавших данный вид заимствований в 2015–2020 гг.

География долга

И хотя в целом по крупным городским округам РФ ситуация с долговой нагрузкой относительно благоприятная и на текущий момент далека от критической, различия в части этой нагрузки между городами тем не менее существенные. На начало 2021 года в 53 крупных городах России уровень долговой нагрузки превышал 50%, а в 19 из них долговая ситуация приближалась или уже приблизилась к критической (более 75%). Среди последних почти все региональные центры Центральной России — Кострома, Брянск, Ярославль, Тверь, Иваново и др. Также в этой группе и крупнейшие центры страны — Казань, Новосибирск, Нижний Новгород, Волгоград.

Парадоксально, но наблюдается явная зависимость уровня долговой нагрузки от числа населения муниципального образования: чем крупнее город (и чем больше бюджет), тем выше долговая зависимость. На сегодня одними из самых закредитованных являются самые крупные города — миллионники. В среднем по миллионным городам отношение муниципального долга к собственным доходам бюджета составляет 66,7%, что в 1,5 раза превышает среднее по крупным городским округам (таблица 2). В семи из 14 городских округов — миллионников отношение долга к собственным доходам бюджета на начало 2021 года превышало 70%. Тяжелее ситуация и в региональных центрах: долговые показатели региональных столиц, в особенности Центральной России, также оказываются заметно выше средних по выборке крупных городов.

Таблица 2. Ключевые долговые показатели крупных городских округов России в среднем за 2015–2020 гг. по группам людности

Наилучшее долговое положение — низкие показатели долговой нагрузки или вовсе отсутствие долга (отсутствие муниципального долга на 1 января 2021 года отмечалось у 37 крупных городских округов — у 20% выборки) — характерно для богатых городов с высокими собственными доходами бюджета. Среди них прежде всего сырьевые центры добывающих регионов, а также города, находящиеся в зоне Московской агломерации. Однако невысокая долговая обремененность широко отмечается и в менее состоятельных городах геостратегических регионов Дальнего Востока и Северного Кавказа, Крымского полуострова, получающих дополнительные трансферты от региональных бюджетов с традиционно большой дотационной частью. Кроме того, последней категории городов тяжелее других привлекать коммерческий долг.

Неожиданно: целый ряд городов характеризуется экстремально высокими значениями долговой нагрузки (отношение муниципального долга к собственным доходам бюджета в этих городах превышает допустимые БК РФ 100%). Всего за период 2015–2020 годов городов, где хотя бы в один год был превышен порог требований Минфина России по долговой нагрузке, было десять. Это Первоуральск, Казань, Саранск, Смоленск, Ижевск, Кострома, Саратов, Уфа, Орел, Белгород.

В большинстве случаев превышение установленных БК РФ порогов долговых показателей формируется за счет выдачи городскому округу больших бюджетных кредитов на реализацию крупных проектов федерального масштаба или же дорогостоящих, но остро необходимых городу инфраструктурных проектов. Например, в Казани экстремальные значения долговой нагрузки (отношение долга к собственным доходам в среднем за 2015–2020 годы составило 200,7%) обусловлены выдачей городу бюджетного кредита на проведение Универсиады-2013. В Саранске (132,4%) был получен бюджетный кредит на подготовку к проведению чемпионата мира по футболу 2018 года. В Первоуральске (329,7%) — на капитальный ремонт городской системы водоснабжения.

В случае Казани и Саранска вынужденное для города использование бюджетных кредитов на реализацию общефедеральных задач (проведение международных мероприятий) в итоге ложится в виде долгового бремени на сам муниципалитет и существенно ограничивает возможности новых заимствований. Однако в остальных случаях бюджетные кредиты редко становятся серьезным камнем преткновения в бюджетном процессе городов. Основные риски неисполнения расходных обязательств наступают вследствие обремененности бюджетов коммерческими долгами, ведь именно на их дорогостоящее обслуживание городам приходится тратить очень заметную часть бюджетных ресурсов.

Расходы на обслуживание долга

Вследствие невысокой в среднем по крупным городам долговой нагрузки средние расходы на облуживание долга по ним также сравнительно небольшие. Доля расходов на обслуживание долга во всех расходах муниципального бюджета (без учета субвенций в среднем по крупным городским округам России) на начало 2021 года находилась на уровне 1,1% (при максимально допустимом согласно БК РФ — 15%). С 2017 года этот показатель в среднем по крупным городским округам сократился вдвое (с 2,1 до 1,1%).

Закономерно доля расходов на обслуживание долга крупных городов сильно коррелирует с уровнем долговой нагрузки (К_коррел = 0,88), и территориальное распределение показателей в целом совпадает. Самые большие расходы на обслуживание долга (более 5% расходов бюджета без учета субвенций) — в самых закредитованных городах: в ряде миллионников (Волгоград, Новосибирск, Красноярск), а также в региональных столицах Центра России и Поволжья (Брянск, Кострома, Саратов, Пенза). Однако интересно, что с ростом показателей зависимость между ними несколько нарушается: различия между городами по объему расходов на возврат долга увеличиваются (таблица 3). Например, в условиях одинакового уровня долговой нагрузки Саратов в 2015 году тратил на покрытие долга в два раза большую долю средств, чем в последние годы тратит Тамбов. В структуре долга как Саратова, так и Тамбова 100% приходилось на кредиты банков, но, очевидно, в случае Саратова кредит был выдан на гораздо менее выгодных для города условиях под более высокую процентную ставку. Расчеты подтверждают, что объем расходов на обслуживание долга главным образом определяется объемом коммерческих заимствований (К_коррел = 0,85), однако на этапе крайне высоких значений долга решающее значение в долговом положении города начинает играть дороговизна кредита — иначе говоря, выгодность условий, на которых заключен банковский кредит.

Пустая ячейка в таблице означает, что в открытом доступе нет данных по показателям, необходимым для расчета, ни за один год.

На наш взгляд, складывающаяся ситуация с муниципальным долгом в крупных городах свидетельствует о нескольких настораживающих трендах.

1

Усугубление долгового положения, связанное с ростом коммерческих кредитов, и, как следствие, рост бюджетно-финансовой неустойчивости и рисков в первую очередь характерны для ключевых центров концентрации населения страны. Именно самым сильным и крупным центрам в первую очередь не хватает заемных средств для реализации важных инфраструктурных и стратегических проектов.

2

Стремительный рост коммерческих долгов крупных городов с параллельным снижением возможностей перекредитования за счет средств вышестоящих бюджетов. Получается, что в условиях усугубляющегося долгового положения возможностей выбраться из долговой ямы становится все меньше. В результате ужесточения требований бюджетного законодательства на использование долговых инструментов для большинства крупных городских округов станет крайне затруднительно привлекать новые средства, а значит, не останется и шанса получить дополнительные финансы на формирование бюджета развития.

Нынешнее долговое положение крупных городов лишний раз наталкивает на мысль о сложившемся затяжном кризисе бюджетного положения муниципальных образований страны и проблеме их бюджетной самостоятельности. Это вновь доказывает острую необходимость пересмотра бюджетно-налоговой политики и системы распределения полномочий на местном уровне.

Таблица 3. Распределение крупных городских округов России по двум ключевым показателям долговой нагрузки, регламентированным Бюджетным кодексом, в 2015–2020 гг.* А — отношение муниципального долга к собственным доходам бюджета в среднем за 2015–2020 гг., %, В — доля расходов на обслуживание муниципального долга в расходах без учета субвенций среднем за 2015–2020 гг., %

* Для ряда городских округов отсутствуют данные о муниципальном долге или расходах на его обслуживание за отдельные годы. В таких случаях среднее значение долговых показателей за 2015–2020 годы для городского округа рассчитывалось на основе данных только за имеющиеся годы.