Новая повестка Форума стратегов

В конце октября в Санкт-Петербурге состоялся офлайн-этап Общероссийского форума «Стратегическое планирование в регионах и городах России: реальность 2020 и повестка десятилетия». Из-за пандемии организаторы разделили мероприятие на две логически взаимосвязанные части: годом ранее дискуссия проходила в дистанционном формате, а сейчас, несмотря на вновь введенные ограничения, политики и эксперты все же успели пообщаться вживую.

По сравнению с предыдущими годами программа Форума стратегов 2021 заметно меньше внимания уделяла проблемам и технологиям собственно стратегирования и в значительно большей степени концентрировалась на актуальных вызовах ближайших лет. Среди них не только последствия эпидемии COVID-19, но и проблематика устойчивого развития, вопросы соответствия российской экономики новым экологическим, социальным и управленческим стандартам (ESG), перспективы развития зеленой экономики и многие другие сюжеты, ранее находившиеся на втором плане.

Так, главными темами первого пленарного заседания с участием ректоров ряда ведущих российских вузов — ректора Университета ИТМО В. Н. Васильева, ректора Северного (Арктического) федерального университета Е. В. Кудряшовой и ректора Европейского университета в Санкт-Петербурге В. В. Волкова — стали проблемы мирового развития в связи с пандемией коронавируса, «новая нормальность», стратегия глобального энергоперехода и роль высшего образования и науки в этих процессах.

Темы устойчивого развития и внедрения концепции ESG так или иначе затрагивали участники многих других мероприятий первого дня форума. Они обсуждались в контексте достижения российскими регионами целей устойчивого развития (ЦУР), использования международных инструментов «устойчивого инвестирования», применимости идеологии ESG на уровне регионов и муниципальных образований, развития проектов зеленой экономики, международного межрегионального сотрудничества.

Углеродная нейтральность

Центральное событие форума — второе пленарное заседание — тоже во многом было посвящено обсуждению горячих тем экологической повестки. Комментируя стратегическую цель выхода российской экономики на углеродную нейтральность к 2060 году, министр экономического развития РФ М. Г. Решетников заявил, что вопросы сокращения углеродных выбросов уже сегодня учитываются министерством при разработке программ и выработке многих текущих решений. «Тема выбросов для нас очень актуальна. Как известно, в северных широтах потепление идет существенно быстрее, чем на экваторе. За последние десять лет мы прибавили почти полградуса, а это для нашей страны дополнительные вызовы — как с точки зрения изменения климата, так и с точки зрения мировой климатической повестки», — отметил министр. Новые международные обязательства России потенциально угрожают ряду важных позиций экспорта — впрочем, эта проблема даст о себе знать не ранее 2030 года.

Как подчеркнул Решетников, Россия уже выстраивает собственную систему углеродного регулирования. В частности, принят закон об ограничении выбросов парниковых газов, предполагающий введение обязательной углеродной отчетности. «С ее помощью мы поймем, в каких отраслях экономики, в каких регионах идут выбросы и в каком объеме. Появятся необходимые специалисты и институты, которые эту углеродную бухгалтерию будут четко проверять», — пояснил он.

Министр также напомнил, что с 2022 года в стране планируется запустить механизм реализации климатических проектов, по итогам которых будут эмитированы так называемые углеродные единицы. «На них уже сегодня имеется спрос со стороны наших компаний. Есть примеры, когда они экспортируют свою продукцию с нулевым углеродным следом — то есть компенсируют углеродный след продукции приобретением тех самых единиц, но не в России, а где-то в третьих странах. Наша задача — в течение следующего года развернуть эту инфраструктуру у себя», — сказал глава Минэкономразвития России. По словам Решетникова, все вышеперечисленные цели были отражены в Стратегии низкоуглеродного развития России до 2050 года (утверждена Правительством РФ 1 ноября 2021 года).

Доказательная политика

Другой важной темой мероприятия стало применение доказательной политики (иначе говоря, методов гибкого регулирования на основе данных) в российской практике государственного управления. Как отметил председатель Счетной палаты РФ А. Л. Кудрин, мы живем в эпоху все более активного использования больших данных. «Благодаря им мы можем применять совершенно новые управленческие методы. То, что раньше оставалось прерогативой ученых и исследователей, сегодня превращается в абсолютно новый инструмент — доказательную политику. Правительство может применять его не спорадически, не только когда наука предлагает, а системно и каждодневно», — подчеркнул Кудрин.

Таким образом, в государственном управлении будет использоваться больше практик, четко определяющих связь каждой меры и каждой копейки с конечным результатом. Счетная палата намерена стать активным проводником соответствующих подходов. Как отметил Кудрин, ряд госпрограмм уже был проанализирован с использованием методов доказательной политики. В частности, стратегический аудит результативности деятельности институтов развития, финансируемых в рамках госпрограммы развития Северо-Кавказского федерального округа, позволил сделать вывод о том, что многомиллиардные вливания не только не оказали существенного позитивного влияния на экономику региона, но в ряде случаев привели к отрицательным эффектам. Внедрение методов доказательной политики, разумеется, потребуется и при реализации задач, связанных с реализацией стратегии низкоуглеродного развития.

Бюджеты регионов

Особый интерес участников традиционно вызвала дискуссия, посвященная региональным финансам. Круглый стол «Бюджеты регионов: вызовы новой реальности» был организован РАНХиГС совместно с Институтом реформирования общественных финансов. Как подчеркнул директор ИРОФ В. В. Климанов, 2020 год стал очень необычным для бюджетной системы в целом и региональных бюджетов в частности: «С одной стороны, они в полной мере испытали влияние пандемии и кризиса, который был усилен изменением внешнеэкономической конъюнктуры. С другой стороны, 2021 год существенно изменил эти тенденции, поэтому многие вопросы требуется переосмыслить».

И. о. директора Департамента межбюджетных отношений Минфина России В. В. Васильев признал, что еще в середине 2020 года в министерстве ожидали более глубокого падения доходов региональных бюджетов — на уровне 500–700 миллиардов рублей. Однако уже в четвертом квартале прошлого года началось их активное восстановление. В результате по итогам года сокращение доходов бюджетов субъектов РФ составило около 200 миллиардов. «В 2021 году восстановление было ожидаемым с учетом снятия части ограничений, но мы констатируем, что оно идет более высокими темпами, чем прогнозировалось. На середину октября налоговые и неналоговые доходы бюджетов субъектов растут на 26 процентов, на 1 июля было 20 процентов, то есть рост ускоряется. Ситуация нетипичная, в прошлый кризис таких отскоков не наблюдалось», — отметил Васильев.

Параллельно с собственными доходами региональных бюджетов увеличивается и объем межбюджетных трансфертов. Согласно проекту федерального бюджета в 2022 году трансферты региональным бюджетам по сравнению с последним доковидным 2019 годом вырастут на 900 миллиардов рублей. При этом прирост произойдет в основном за счет целевых трансфертов. «Выбор в пользу субсидий сделан для более эффективного достижения национальных целей развития. Тем более что мы добились беспрецедентной прозрачности и предсказуемости распределения целевых трансфертов», — полагает представитель Минфина России. Что касается основного вида трансфертов — дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, то методика его распределения не нуждается в существенных изменениях, считает Васильев. При этом возможны отдельные корректировки. Так, для субъектов Федерации с низкими темпами экономического роста и сокращающимся населением довольно остро стоит проблема снижения дотации на выравнивание, поскольку численность населения является одним из показателей методики. «Было принято решение учитывать численность населения с лагом в три года, чтобы дать региональным властям возможность подготовиться к снижению помощи и оптимизации бюджетной сети», — пояснил Васильев. Он также призвал сместить фокус дискуссии о региональных финансах, отойти от обсуждения «докрутки» механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности и сконцентрироваться на вопросах увеличения собственных доходов бюджетов.

Однако, по мнению аудитора Счетной палаты РФ Н. А. Труновой, эти вопросы тесно взаимосвязаны. Рост доли межбюджетных трансфертов в структуре доходов бюджетов приводит к сокращению инвестиционных расходов, в том числе предусмотренных в стратегических документах регионального уровня. «При нынешней политике федерального центра, когда все расходы „прибиты гвоздями“, регионы зачастую вынуждены урезать свои бюджеты развития и играть в игру федеральных механизмов развития ТОР, ТОСЭР и других, что далеко не всегда дает нужный эффект», — констатировала она. По оценкам Счетной палаты, реализация федеральных инициатив дорого обходится субъектам, отвлекает средства от выполнения региональных полномочий.

Доля дотаций, предполагающих большую свободу маневра, в объеме трансфертов регионам ежегодно сокращается, а доля целевых трансфертов, наоборот, постоянно растет в связи с реализацией различных федеральных инициатив. «Примечательно, что сильные субъекты мы контролируем за счет целевой поддержки, а для финансово и управленчески слабых регионов дотации, наоборот, увеличиваем, тем самым стимулируя их неэффективность», — подчеркнула Трунова. Еще одна проблема целевых трансфертов, по ее мнению, заключается в том, что субсидии выделяются не на достижение целей (в этом случае региональные власти могли бы сами определять пути их достижения), а на конкретные объекты.

Принятие на федеральном уровне решений в части изменения бюджетного и налогового законодательства также оказывает существенное влияние на поступления в консолидированные бюджеты субъектов РФ. «У нас есть вопросы по соответствующим компенсациям регионам. Компенсации, как правило, носят разовый характер, а затем про них забывают. И это тоже не стимулирует субъекты к наращиванию собственной доходной базы. Появляется непредсказуемость: сегодня мы увеличим доходы по налогу на прибыль, а завтра у нас их отберут», — отметила Трунова. Много претензий у регионов и к объемам софинансирования расходных обязательств, возникающих при реализации национальных проектов. «Заложенное в нацпроектах распределение — 98 процентов федеральных на 2 процента региональных — почти никогда не выдерживается. В лучшем случае оно составляет 70 на 30, а в среднем еще ниже», — подчеркнула аудитор. Итог все тот же: отказ от инвестиционных расходов и снижение экономического потенциала регионов.

«Если 10–12 лет назад наш бюджет развития составлял 30–35 процентов расходов, то сейчас его доля снизилась до десяти процентов, — подтверждает председатель Комитета финансов Санкт-Петербурга А. А. Корабельников. — За счет роста экономики мы планируем увеличить эти объемы, но тем не менее из-за майских указов и иных решений, на которые мы вынуждены реагировать и которые требуют от нас софинансирования, постепенно происходит проедание расходов развития». По мнению финансиста, ресурса для увеличения налоговой нагрузки — пожалуй, за исключением введения дополнительных туристических сборов — у субъектов сегодня нет. Определенный эффект могло бы дать совершенствование налогового администрирования, но для этого необходимо расширить доступ регионов к налоговой информации (она, кстати, необходима и для повышения эффективности и обеспечения адресности социальной помощи). Таким образом, единственный действенный метод увеличить доходы региональных бюджетов — экономический рост, а следовательно, инвестиции.

Корабельников назвал вредными идеи, связанные с дополнительной централизацией на федеральном уровне части доходов богатых регионов. «Просто взять и остановить локомотивы, которые двигают вперед экономику России, это неправильно. Наоборот, нужно подбрасывать в них топливо. Надо не отбирать у нас последнее, а создавать стимулы, условия для роста доходов», — добавил Корабельников. Одним из таких стимулов, по его мнению, мог бы стать возврат субъектам части НДС, взимаемой с расходов региональных адресных инвестиционных программ.

М. А. ЦУЦИЕВ

Фото: пресс-служба Форума стратегов